【 标 题】美国成人教育管理体制及其对我国的启示
【 作 者】马小健
【作者简介】马小健　山东曲阜师范大学继续教育学院
【内容提要】众所周知，美国是世界上经济、科技最发达的国家之一，大力发展的成人教育为其源源不断地输送了大批高素质的人才。美国的成人教育之所以取得成功，灵活、有效的管理体制是其关键原因所在。
【摘 要 题】异域采撷
【关 键 词】美国/成人教育/管理体制
【 正 文】
　　美国成人教育管理体制的特点可以简单地概括为：国家关心，各州政府负责，地方政府实施。成人教育隶属于教育体系，为了更好地认识美国的成人教育管理体制，首先要对其管理体制有一简单了解。
　　　　美国教育管理体制
　　美国的教育管理体制是典型的地方分权制（地方主管制），管理其教育事务的主要有三级行政机构，即联邦、州、地方。联邦政府虽然是国家最高行政机构，但它并不拥有管理全国教育事务的最高权力，教育管理权主要在各州。联邦政府主要通过制定教育法和教育政策，通过对宪法和法律的解释与对案件的判决，以及通过发布信息、提供经费来影响美国教育的发展。1867年以前，美国并没有独立设置的联邦教育行政管理机构，教育事业主要由地方政府操办。教育管理中存在许多弊端，如：地方各自为政，教育水平参差不齐，人民受教育机会不平等，等等。为了解决这些问题，1867年，国会通过法案设立联邦教育部，但是联邦教育部的权限十分有限，只是负责收集全国各地的教育资料以及事实材料，以利于政府明了全国的教育状况；传播有关学校组织管理及教学方面的理论和知识等，以协助国人建立有效的教育制度，促成国家教育目的的实现。首任教育部长为著名教育家亨利·巴纳德，全部人员只有3人，而且其部长并非内阁成员。即便如此，各州深怕教育部日渐扩张其权力，侵占联邦政府保留给各州的教育行政权，故纷纷反对。1868年，国会又将教育部降格改为教育总署，隶属于内政部，后又改属于联邦安全总署和联邦卫生、教育和福利部。直至1979年9月才将教育总署分离出来，单独成立了内阁级教育部。其职权在《教育部组织法》中明确规定为旨在保障州政府、地方政府及公立、私立教育机构在制定教育政策及行政管理上的权利，并增强、改进它们对自身教育工作及政策的控制……除非经本法律授权，教育部长或其他官员所提供的教育计划，不应被视为本部以获授权从事对课程、教学、行政、教育人员、认可机构或协会、图书资料之选择及对内容、教科书或其他教材的指挥、监督和控制，而主要负责联邦教育经费的分配和监督管理；为联邦教育计划制定政策并管理和检查；进行教育调查研究并推广研究成果；传递教育情报；收集资料，进行统计；建立各教育团体之间的关系；宏观协调联邦政府其他各部厅之间的教育事业等。虽然联邦政府教育部的职能比原教育署有所扩大，但仍以不削弱地方分权制为限。联邦政府教育部的设立，主要是为了提高美国教育工作的效率，而不在于提高其权限，其职能主要是服务性质。
　　美国联邦各州的教育行政管理机构拥有相当大的自主、自治权力。各州的教育行政管理机构主要为教育委员会和州教育厅。州议会和州政府主要掌管教育的立法和拨款，具体的管理则由各州教育委员会和教育厅负责。州教育委员会是决策机关，其成员由州长任命；州教育厅是执行机关。州教育委员会的职责主要是：依据立法机关所规定的规章制度制定本州的教育政策；对全州的公立学校进行总的监督；审批教育厅提出的教育预算；分配拨给地方的教育经费；提供教育咨询服务和教育资料等（在美国，州教育委员会的职责主要限于基础教育和中等教育，而高等教育的行政管理则采取“各校行政自理，各系教务自定”的模式）。州教育厅的职能主要是：制定各项规章制度并监督遵守实施；编制教育预算，管理教育经费；管理州立中小学，规定师资资格；制定州教育发展计划并开展研究与评价工作。
　　美国的教育管理体制将教育管理权下放到各州，州对教育负最终责任。同时，各州又将大部分实际管理教育的权力委托给各地方学区的教育行政管理机构。学区是直接、具体实施州教育政策和管理公立初等、中等学校的最基层的教育行政管理机构，是教育管理体制的基层单位。学区又分为中间学区和基层学区，基层学区作为直接管理学校的自治体，由各州设置。中间学区介于州和基层学区之间，在州监督下指导基础学区的教育行政工作。学区由教育委员会管理，各学区均设有地方教育董事会和教育局两级机构，前者决策，后者执行。总之，州主要决定教育的基本方针政策，具体的办学权和管理权均在学区。
　　　　美国的成人教育管理体制
　　当代美国成人教育已不再是富裕公民闲暇时的充实活动，也不是国家实施政治运动的手段，而是充分开发人力资源从而促进社会和个人全面发展的战略手段之一。
　　美国的成人教育中相当大一部分是由基础教育、普通中等教育机构和普通高等教育机构承担的。根据美国《成人教育法》，联邦向州拨款支持成人基础教育、成人中等教育。1965年，《高等教育法案》第一条明确规定对各公立、私立的高等教育机构提供资金，以帮助解决社区间的有关成人教育项目。1975年，美国接受有组织的成人教育的成人中，有55.5%是在中等学校、四年制大学或学院、两年制学院学习的。就这一部分成人教育而言，基本上都要按照所在学校的规定操作，其行政管理体制和普通教育的管理体制是一致的。
　　美国成人教育管理体制同样是地方分权制。联邦政府不直接管理成人教育事宜，国家通过立法和拨款等手段对成人教育进行宏观调控，来影响成人教育的发展。如1966年颁布，以后经多次修改的美国《成人教育法》就美国成人教育的任务、目的、内容、教师培训、管理体制及经费等问题作了全面的规定，为美国成人教育的发展提供了法律保障。为了使企业界、地方和州政府充分合作开展职业训练，共同管理联邦拨款，为经济条件不充裕的成年人和青年、转岗工人提供训练和服务，以解决结构性失业问题，1982年，颁布了《美国职业训练合作法》。政府重点资助有关全局的、福利性的和紧急的培训，对培训机构具体运作则很少干预。另外，政府在成教信息服务、资料搜集与交流等方面给予支持。
　　各州承担着成人教育主要的行政管理职能，公立的成人教育主要由各州根据本州的情况自行管理，州教育委员会设有专管公立成人教育的机构。州教育委员会的成员均由州长任命，其职能除管理全州的教育外，还拥有相当的立法权。州教育委员会设一名教育总监，负责执行教育委员会的决定。教育委员会下设若干学区（或社区）教育管理委员会，负责本学区的教育行政事务，包括办学和具体管理各项教育项目。如1984年美国颁布的一项成人职业教育法令规定：面向所有人（特别是成人）的职业教育训练的管理和实施由州负责，地方教育机构提供具体课程规划和服务，工业界和教育界共同承担教育计划费用。又如美国的社区学院，由于它是由社区举办和管理，主要目的是满足社区的需要，所以它可以根据社区的需要决定专业的设置和招生人数。1980年全美这种社区学院有1230所，在校生有448万人，其中在职人员占70%以上。
　　美国的民间组织热衷于主办成人教育，它们在成人教育行政管理过程中发挥着较大的作用，产生积极的影响。所以美国的成人教育除具有地方分权、地方主管为主的鲜明特色之外，还有专门的成人教育学术组织，如美国成人继续教育协会等，协助和参与政府的成人教育管理工作。虽然协会的性质属民间团体，但由于其活动范围涉及立法、情报交流、专题规划等，所以事实上协会对成人教育决策是有较大影响力的。美国还设有成人教育委员会，作为国家成人教育咨询机构。委员共15人，由总统任命，其职责是在实施成人教育的法案中向教育部长提供咨询，并检查法案推行的效果，每年向总统提交一份关于成人教育情况和建议的报告。
　　　　美国成人教育管理的特色
　　美国成人教育规模巨大，种类繁多。全社会充分参与，政府间接管理并侧重于干预公共性或紧急项目，社会各界机构根据自身需要积极主办或支持成人教育项目，个人则热心为成人教育提供自愿性服务或慷慨解囊。成人教育已成为美国社会与个人的有机组成部分，根据1976年的统计，在全美每9个成年人中，即有1人参加有组织的成人教育活动。成人教育的兴旺现象固然有科技进步要求和职业竞争等原因，但与成人教育管理方法能适应成人学员和社会各界需要也有密切的联系。美国成人教育管理的特色在于：
　　1.国家重视成人教育的立法和投入。有关成人教育的立法分两大类：一类是专门针对成人教育的立法，诸如1914年关于赞助各州推广项目的“史密斯－利费法案”，1962年的“人力发展及训练法案”，1966年的“成人教育法案”等；另一类是在普通教育立法和其他立法中涉及成人教育的立法，例如，上文提到的“高等教育法案”，1964年的“经济机会法案”，1987年的“贸易与出口促进法案”等。这些法令是所有教育行政部门、企业界、学校公民都要遵守的，否则就要受到法律的制裁。这些规定，使成人教育活动有了规范，需按照国家的要求和意图去发展，避免了各行其是。
　　美国从中央到地方都很重视对成人教育的投入。联邦拨款通常分为四种：(1)资助基金(grants-in-aid)它分配给州或直接给予成人教育机构或实施持续性项目，诸如成人基础教育或推广教育等；(2)服务合同金，它主要用于资助特别培训，诸如对参与VISVA项目自愿者的培训；(3)直接运行金，它主要用于政府职员在职培训和资助对公众提供有关健康或资源保护的信息项目；(4)学生资助金，它主要以法律形式给予退伍军人、现役军人和以奖学金形式用于志愿做特定学科教师的学生。
　　一项教育法令的颁布，往往同时伴随着拨款计划。这种款项是属于日常成人教育经费之外的拨款。由于政府的支持，成人教育计划大多能得到实现。例如《美国成人教育法》颁布后，开展了由联邦政府拨款支持的各种成人培训，先后约有230万人参加了基本技能训练和相当于高中程度的教育。1963年，《美国全国职业教育法》颁布后，美国政府也曾拨出大笔联邦经费，用于建立地区职业中心，开展职业教师的训练以及职教的科学研究等。联邦政府这种做法，一方面从资金上支持成人教育事业的发展，解决成人学习的后顾之忧；另一方面，也是政府对成人教育进行宏观调控的一种重要手段，根据各种成人教育的重要性和紧迫性来分配资金，从而调节和制约成人教育各个领域的发展方向和规模。
　　2.成人教育管理体制机构不重叠，相互之间协调配合较好。地方分权的教育行政管理体制决定了地方拥有具体的办学和管理权，这样可以较好地调动地方和居民办学及参与管理的积极性，满足本地区社会经济发展和居民的各种需要。由地方和学校（教育目标、教育大纲、教育计划等往往由本地居民决定）管理本地的成人教育事业，可以较好地解决用人与育人、经济与教育“两个脱节”和国家、地方、学校“三个积极性”的问题。与此同时，美国通过颁布一系列的联邦和州议会制定的有关成人教育的法律法令，较好地制约了地方分权管理体制容易出现的弊端。他们还在成人高等教育领域内设置了全国性和地区性的资格审定机构，负责制定高校各专业学科课程标准和指导原则，按教学质量的有关规定审定授予学位的资格。一些具有权威的教育学术团体，如“美国大学协会”等机构也参与协调院校的教学标准和课程设置。这样就较好地保证了高层次成人教育的质量和全国成人教育质量的平衡。
　　3.能充分发挥地方办学的积极性，通过竞争，保持了成人教育的质量、生机和活力。由于地方政府拥有较大的办学和管理自主权，当地居民（纳税人）也有权参与多数成人教育机构的管理，这在很大程度上激发了地方办学的积极性，使各种成人教育机构之间形成竞争机制。在公众评判面前，质量不高或针对性不强的成人教育机构便自然被淘汰，而竞争的失败者往往要去开拓成人教育新领域，去寻找新的教育需要。这样培训市场上又会出现一批新的培训项目供学习者选择，于是在成人教育发展的过程中，就形成了内容广泛，形式多样、能满足各种需要的培训市场。
　　在美国，公众态度对成人教育机构的存亡具有重要的影响，所以各级成人教育机构都注意努力改善自身形象，树立尽力为公众服务的形象。一方面，课程的设置主要以解决学员的各种需要为目标；另一方面，在学习中为学员提供各种便利条件，在学习前，为学员提供咨询与指导被视为美国成人教育教职人员的最基本的职责；在学习活动中，在教学设备、学习环境、学习资料等方面尽力满足学员的需求，许多成人教育场所宽敞明亮、桌椅舒适、图书丰富、设有咖啡壶和烟灰缸，以尽量让成人轻松有效地学习；在课后，为成人提供辅导等善后服务。这一切均保证了成人教学的质量。教育内容、层次、类型相同或相近的成人教育机构在竞争的同时，还注意相互协调与配合，他们通过建立各种联合会组织，共同讨论提高教育质量和教育改革等问题，扩大学校的影响，并对政府的成人教育政策施加影响。
　　　　美国成人教育管理体制对我国成人教育的启示
　　在了解了中美成人教育管理体制的概况及特点之后，我们对中美的成人教育管理体制做一简单比较，以借鉴其成功之处，更好地发展我国的成人教育。
　　1.中央集权与地方分权制。我国的成人教育管理体制属于中央集权制。而美国的成人教育管理体制则是典型的地方分权制。
　　美国的这种成人教育管理体制，能较好地调动地方及各个方面办学的积极性，给予他们很大的自由发展的空间。我国在成人教育管理体制的改革中，也开始注意到通过下放一定的权力，调动地方和企事业单位办学和管理的积极性。成人教育有着广泛的社会基础，它应该依靠全社会，为全社会服务。再者由于成人教育多形式、多类型的特点，所以我们在成人教育的管理过程中，应该也有可能进一步下放成人教育的办学自主权和部分管理权，使我们的管理工作更适应成人教育灵活多变的特点，使成人教育成为全民参与管理的社会事业。
　　2.法令管理与政令管理。中美两国成人教育管理的依据不同，美国主要是通过法令管理，我国则主要是通过政令管理。
　　美国对成人教育立法工作高度重视的程度可居世界之冠。自19世纪60年代至今，美国有关成人教育的立法已有十余种，尤其是1996年由联邦政府出台并颁布的《成人教育法》，对美国成人教育的目的、任务、内容、师资培训、管理、经营等问题都做出了全面而系统的规定，并不断修改补充加以完善。由于有了法律的保证，成人教育的管理工作就有了依据和行动的准则。
　　我国当前的成人教育立法工作则显得比较薄弱，虽然有关成人教育的立法不少，但至今没有由全国人民代表大会或人大常委会表决通过的成人教育立法。由于没有成人教育的基本法，而影响了各种地方性法规的法律效力，使成人教育的立法工作缺少一个有力的法律依据。当前，我国在成人教育立法工作方面着重要做的工作：一是将成人教育立法提上立法机关的议事日程；二是对全体人民进行成人教育法制教育，并注意发挥现有成人教育法规的作用。加强对法规的宣传，使有关人员对法规的内容有所了解，树立法制观念，依法办事。
　　3.中美两国学术团体参与成人教育管理的程度不同。美国成人教育学术团体在成人教育管理过程中发挥着较大作用和积极影响。美国专门设立了向教育部长提供成人教育咨询和负责向总统汇报成人教育情况的成人教育咨询委员会；各种成人教育学术组织在相当广泛的领域参与了成人教育的管理工作。
　　我国的成人教育管理工作刚刚开始重视学术团体和咨询、审议、考核机构的作用。在传统教育管理体制下原来由政府承担的许多专业化的职能，如咨询、评估、监督等需要分离出来，由专业化的组织承担。面对竞争激烈的教育市场，学校也需要专业组织为其提供咨询、指导等服务。成人教育具有高度的社会性和多样性，广泛渗透于社会生活的各个领域，与社会经济、政治、文化、科技事业紧密结合。因此重视在成人教育的管理工作中充分发挥各种学术团体和中介机构的作用显得尤为重要。
【参考文献】
　　1.钟海清、陈时见：《比较教育管理》，广西教育出版社，2001年版。
　　2.周嘉方：《成人教育管理》，上海科技教育出版社，1997年版。
　　3.王北生等：《成人教育管理概论》，河南大学出版社，1999年版。
　　4.毕淑芝、司荫贞：《比较成人教育》，北京师范大学出版社，1994年版。
　　5.常永才：《美国成人教育的发展机制》，比较教育研究，1999年第2期。