随着我国经济和社会快速发展，城镇建设和新农村建设日新月异，经济社会的快速发展以及生态环境的恶化，使得致灾因素增多，各类事故灾害多发，社会矛盾集中，灾害的群发性和链状特征越来越突出，传统的“分地区、分部门、分灾种”的防灾减灾体系已经不适应可持续发展的要求，公共安全的问题日益成为人们关注的重要课题。《中国21世纪初可持续发展行动纲要》在加强灾害综合管理方面首次提出要加强灾害的管控能力，国家第十一个五年规划纲要第四十一章“加强公共安全建设”

　　中指出“完成改革发展的任务，必须保持长期稳定的社会环境。要强化社会公共安全意识，加强公共安全能力建设，提高公共安全保障水平，维护人民生命财产安全，确保社会稳定。”“十一五”期间，我国发生了“5·12”汶川大地震、冰雪灾害、洪涝灾害，特别是2010年又连续发生了“4·14”玉树大地震，“8·8”舟曲特大泥石流灾害，“7·16”大连油库火灾，“11·15”上海高层建筑特大火灾等灾害事故。反思这些灾害事故的发生及抢险救援的实践，借鉴国外消防及应急救援发展经验，深感我国现行消防及应急救援体制改革势在必行。

　　1　现行消防及应急救援体制的四大弊端。

　　1.1　不利于各级政府防灾减灾作用的发挥。

　　（1）消防监督机构作为政府的第二层职能机构，缺乏权威性，无法有效监督制约消防违法违规行为。

　　一是消防专业规划的制订和落实不力。建设规划和土地部门在城市规划中往往忽视消防及应急基础设施规划，即使政府出台了消防专业规划，由于不能有效监督，最终难以较好落实。有关部门在城市规划和建设中视消防规划而不见，随意更改规划，占用规划的消防站用地、消防车道、消防给水设施，或变更安全布局和防火间距。

　　当消防部门察觉时为时已晚，造成城市特别是乡、村消防站、消防水源、消防应急通道不足，不能有效进行灭火救援。如某省会城市1998年就由专家论证、政府批准出台了该市消防专业规划，规划中要修建21个消防站2个特勤站，以达到30个站的规模。而在之后的若干年里，工业园区和房地产开发如雨后春笋，消防队站却一个未增加，造成该市消防安全布局和消防队站建设的先天不足。

　　这种情况正是由现行体制造成的。政府各部门和分管领导没有好的协调制约机制，各自为政、政出多门。

　　二是消防监督检查和灭火救援是属地管理，但对辖区内有些级别高于消防监督管理机构的单位或特殊企事业单位，难以实施有效的消防监督检查和灭火预案制定，对一些涉及到群众生活切身利益，但又存在重大火灾隐患的单位和建筑物难以实施消防行政处罚，导致对这些单位情况不明，一旦发生火灾，往往贻误灭火战机。

　　三是消防装备和业务经费不能有计划按比例地进行常态投入。出了事或消防部门要一点投入一点，没有长效投入机制。

　　四是消防产品的生产、流通、使用缺乏有效监管。我国消防产品生产由质监部门负责，流通由工商部门负责，使用由消防部门负责，这种机制大有漏洞，等不合格产品到了使用单位，消防部门在检查中发现为时已晚。消防应急救援装备、车辆国外进口的价格昂贵，国内产品由于研发、生产、使用脱节，缺乏有效监管，质量难以保证。形成了经济发达地方清一色进口装备车辆，经济发展落后的地方连国产的也配备不起，各地消防应急救援部队装备五花八门的局面，消防应急救援部队在训练、执勤备战及灭火救援中难以实现统一训练标准、统一作战指挥和有效协作配合。

　　（2）应急救援队伍重复建设、资源浪费。政府应急办形同虚设，不能实施统一协调指挥，缺乏预防和预警机制。日本沙林毒气事件后，我国各地消防部队相继建立了消防特勤队。随着近年来汶川大地震、玉树地震、洪涝、冰雪、疫情、矿难、山体滑坡和泥石流及重特大火灾等的不断发生，国家要求各地依托公安消防部队组建重大灾害应急救援队伍，各部门、各行业的各类应急救援队伍也应运而生。国家有国际救援队、地震救援队，还有各部门、各行业的专业救援队。据统计，我国现有各类应急救援人员50余万，分散于多个部门和行业，网络化程度很低。这种分地区、分部门、分行业、分灾种、分兵种建立的应急救援体系，存在功能单一重复、各自为政、资源浪费，尤其是各类未经专业训练的民办救援队，存在装备简陋、缺乏专业知识和技术、救援效率低等弊端。如“4·14”玉树地震和“8·8”舟曲泥石流灾害，有国家国际救援队、国家地震救援队、公安消防救援队、政府部门、地方各单位临时组建的各类救援队，还有解放军、武警等等，致使在狭小的地域内人满车满为患。这些救援队各自为政，相互之间没有沟通协作。加之没有片区的协作划分，地域和气候的差异，有些低海拔省份来的救援人员由于气候不适应，根本没有战斗力。由于没有“职责明确、结构完整、功能全面、反应灵敏、协调高效”的应急救援体系，造成人力、物力、财力上的很多浪费。政府应急办不具有常态预测、预警和部署预防的功能，也不具备权威性，不能协调各方、不能紧急调配抢险救援过程中所需要的各种资源，所以形同虚设。而以消防部队为主干的重大灾害应急救援队伍，虽然是常备部队，但难以有效地协调配置分散在其他部门的救灾资源，发挥其他部门的作用，形成协同作战，发挥整体应急救援能力。

　　1.2　消防应急救援力量严重不足。

　　2010年全国“两会”期间，全国人大代表吴翠云建议，大幅增加公安消防现役部队编制并提供资料显示。

　　法国共有25.6万名消防员，占总人口数的0.4%;美国共有109万名消防员，占总人口数的0.368%;德国共有官方消防员15.9万多人，占总人口数的0.193%;俄罗斯共有27万名消防员，占总人口数的0.188%。我国现有现役消防队员16万余人，仅占全国人口总数的0.012%,远低于很多发达国家，甚至低于大多数发展中国家。如此，一方面由于警力不足，造成许多消防监督和灭火救援的空白点；另一方面，遇有重大型活动时，又要抽调大批警力，开展“群众运动式”的排查整治和“死看死守”的消防安保工作。而且这种“群众运动式”的排查整治治标不治本，一阵风过去，社会单位依然我行我素，消防部门顾此失彼。上海“11·15”火灾的发生正是这种结果。

　　大规模发展多种形式消防应急救援队伍在当前我国时机还不成熟。主要是公民素质和保障机制跟不上，因而这些民办消防应急救援队伍不仅不稳定，战斗力也不强，各地的合同制等消防队伍已日益暴露出不少问题。

　　其今后的发展应随着社会发展进步逐步推进。

　　1.3　消防应急救援院校数量极少。

　　目前全国只有一所高等消防专业学院，还是边防、消防、警卫三支现役部队合一的，一所消防初级指挥学校，一所消防士官学校，还有一个消防警官训练基地。由于投入不足，教育训练内容落后于部队建设和社会发展，一些引领时代的新技术、新装备、新器材不能先于部队和社会单位走进院校。消防院校数量匮乏，不仅消防部队指挥员、消防监督员和战斗员缺乏良好的培训，更无法开展对社会单位消防管理人员、特殊岗位人员消防安全资格的培训。

　　1.4　现役消防应急救援部队照搬军队兵役制度。

　　现役消防部队士兵（义务兵、士官）和指挥员、消防监督员的服役年限是按军队士兵和军官的服役年限执行的，服役时间短，流动频繁，难以保留人才和积累经验。

　　常常是经验并不丰富的指挥员带着一帮毫无实战经验的“童子军”在战斗。消防监督执法人员也因流动过快，容易造成一个地区社会单位消防监管的疏漏和执法不严格。同时，由于完全照搬军队体制，又受公安机关领导，在条令条例等管理和教育训练法规的执行上，既不能完全按军队条令条例办，又没有适合于消防部队实际的条令法规，有时还要执行警察的有关条规，结果什么也执行不好，正规化程度始终提升不起来。另外，由于是武警序列的现役军人体制，在国际交流中也带来诸多不便。

　　2　我国消防及应急救援体制改革的方向。

　　消防应急救援体系建设在国内外都是先起源于民办消防，随着经济社会发展，逐步引起国家和政府重视。近代以来，走上了以官办为主、民办为辅，由单独的防灭火到对各类灾害事故的抢险救援、特别是以抢救生命为主的救援主线上来，同时，发达国家和发展中国家消防及应急救援工作已成为显示城市基础设施水平和社会管理能力的现代化文明城市的标志型工程。目前世界各国的消防机构都是多功能化的，不只承担单一功能的消防任务。

　　如美国、法国、英国、德国、日本、澳大利亚、俄罗斯等都建立了包括应急救援法规、管理机构、指挥系统、以消防为主干的应急救援队伍、资源保障、联动机制等方面的应急救援管理体制，普遍承担了防灭火、建筑物垮塌、地震、洪水、化学危险品泄漏、爆炸、交通事故以及空难救援等多种灾害应急抢险救援任务和医疗救护、救助等社会服务工作。这些国家消防应急救援出动中灭火占出动总数的10%左右，应急救援出动占出动总数的90%。纵观国际社会，政府统一指挥的应急救援协调组织机构、专业化的应急救援队伍、精良的应急救援装备、完善的应急救援预警预案等等，已成为国际社会公共安全救援体系的基本运作模式，实践已充分证明这种应急救援机制正在发挥重要作用。借鉴国际二百多年来消防及应急救援工作的发展历程和取得的先进经验，我国必须大力推进消防及应急救援体制改革。

　　2.1　整合资源。

　　可在国务院设直属机构（社会抢险救援部、公共安全部或民事安全部），把全国森林、矿山救护、地震、建筑物垮塌、水上救援、化学危险品、放射性物品泄漏的处置等属于公共安全方面的应急救援资源进行优化组合，建立包括行动指挥、日常监督管理、专业救援、战勤保障等统一的、严密的管理和指挥体系，在国务院领导下，负责全国消防救援工作的立法、规划、协调、指导和组织指挥全国性的消防及应急救援工作和国际救援。建立以消防现役部队为主的专业化社会应急救援队伍。省（直辖市）仍设总队，市（地）设支队（下设大、中队）。并在全国分区域建立消防应急救援中心和应急救援机动支队，直属中央公共安全部门领导。

　　一是使全国有一个专门部门经常性地通盘考虑社会各种灾害的预防、预警和救援工作，使国家对这项工作有统一的规划和指挥，不至于发生政出多门、顾此失彼或互不相关、各自为政的现象。如法国民事安全部门对核、化学、森林、地铁等特殊火灾和事故有预防和救援的责任，但同时又有权利协调这些部门和其他有关方面共同做好这些灾害的预防和救援工作。

　　二是在防灾救灾上的人力、物力、财力的投入应能集中统一使用，又能考虑方方面面的需要，统筹安排。例如：法国为扑救森林火灾和其他紧急救援的需要，在全国统一建了20个直升机基地和一个扑救森林火灾的专用飞机基地，由法国民事安全总局直接指挥。全国建立的9个大区性的消防救援中心和4个急救行动支队，也能充分证明这一点。这样就较好地避免了重复投入或不能充分发挥其应有效能的弊端。

　　三是公共安全部门从上到下，承担整个社会的防灾救灾工作，大到扑救森林火灾、地震、洪水灾害救援，小到对一个病人的救援，时时刻刻为社会大众排忧解难，在安定社会、保障国家和人民生命财产方面发挥重大作用。

　　也正因为如此，发达国家的消防救援队伍在社会上的地位和威信日益提高，深受政府的重视和人民群众的爱戴。

　　如法国民安部队和其他军队一样参加国家阅兵式，群众每每会给予更加热烈的掌声和欢呼声。美国“9·11”事件中，消防员的牺牲奉献为全社会所赞颂。

　　四是建立由国务院和各级政府直接领导的公共安全体系，有利于中央和地方各级政府作用的发挥。公共安全以属地管理为主，同时中央政府在宏观上调控，通过立法，对全国公共安全工作的主要方面，如公共安全部门及应急救援队伍的机构、编制、职能、经费、人事制度和业务工作方面的灾害救援，防火安全检查，城市消防应急规划及落实，建筑防火规范，各类防火标准的制定和落实，消防产品的研发和检测等方方面面的工作都可以作出具体详细的法律规定，使一些相互交叉的重大问题得到统一处理，把社会应急救援工作纳入法制轨道，使之常态化，并可以通过在全国建立的区域的消防救援中心和各省消防应急机构及时了解全国防灾预警及救灾情况，以便在宏观上进行调控和制定重大决策。可以通过这两层机构代表国家及时协调组织本区域内消防救援行动，中央的指挥中心又能协调指挥各大区域之间的消防救援行动。尤其是由国家建立的机动部队，一旦发生重大灾害，随时可以调集到任何一个地方包括世界其他国家开展救援。

　　2.2　实行双重领导体制。

　　全国从上到下的公共安全机构，既接受上一级业务部门指导，又在当地政府的领导和指挥下开展工作。并由公共安全（消防及应急救援）、警察、民政、环保、地震、农业、林业、机械装备、质监、安检、化工、医疗、卫生、教育、交通、铁道、电力、燃油燃气、通信等组成从中央到地方的安全委员会（安委会）亦可称专家委员会，由国务院、省、市领导负责，使公共安全工作真正摆到各级政府工作的重要位置，并制定换届和例会制度，由公共安全部门的负责人召集或主持，研究处理各地发生的公共安全和消防抢险救援重大问题，提出修改法律的意见，定期不定期检查全国或本地区的安全情况，并提出意见。省、市、区（县）安委会还应当负责城市消防安全规划和重要建构筑物的消防审核。对城市规划和重要建筑审核有裁决权和监督落实权。各级安委会由政府各有关方面的代表组成，有利于充分调动各方面的力量，共同做好消防及应急救援工作，才能真正形成联动机制。

　　2.3　实行现役部队为主其他队伍为补充的体制。

　　一是大力加强现役消防及应急救援队伍建设。国际上有许多发达国家和发展中国家都以现役制消防应急救援队伍为主。实践证明，现役消防应急救援部队有严格的组织纪律性，布点广泛、快速反应、训练有素、战斗力强，经过“十一五”期间国家和地方政府的大力投入，其装备和信息化建设已接近世界先进水平。可改革现役消防应急救援队伍，实行不同于军队的义务兵役制和士官及警官相结合的体制，延长服役期限以保持相对稳定。两年义务兵服役期满后，志愿留队的经考核转为士官，然后逐级考核晋级，可以一直工作到45岁。警官服役年限上尉以下为45岁、少校48岁、中校52岁、上校55岁、大校58岁，少将以上为60岁以上，但都必须考核合格。参照发展中国家消防员和总人口比例，大幅提高我国现役消防应急救援部队编制员额，特别是落后贫困地区，政府无力建消防站的由国家投资建设并给予现役编制员额。参考军队有关条令条例，制定适合于消防应急救援部队的条令法规。狠抓部队军事化、正规化管理，努力实现“五统”（统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律、统一的训练），“四性”（从教育训练上培养部队的组织性、计划性、准确性和纪律性），以信息化推动现代化，不断提高战斗力水平，为社会各方面和人民群众提供更加优质的服务。

　　二是国家给予地方职业制队员编制，基层可招收有技术专长和高学历的人员作为职业制队员，授予衔级（衔级标志与现役一样，但从颜色上进行区分），职业消防人员一般工作到52岁，文职和授衔的指挥人员可以工作到60岁，消防部队现役官兵干满年限，经考核合格可转为职业制，以解决现役官兵的后顾之忧，也可以保留业务骨干和人才。

　　三是在经济发达且人口素质较高的地区，可组建志愿者消防队伍。只要有志于消防事业，不计报酬，年龄18至35岁的公民符合消防员条件，即可入队。政府根据其工作或出警时间给予适当补贴，志愿消防队员的招收训练和日常管理由现役大队负责。

　　2.4　兴办学校或教育培训基地。

　　各省、直辖市、自治区应建立高中级消防应急救援指挥员、消防监督员、士官、社会单位消防管理人员及特种行业职工岗位消防安全资格、公民消防知识技能等的培训基地。实行消防及应急救援队员资格证制度。

　　2.5　扶持科研生产企业。

　　高等院校和国家的主要生产企业要有科研部门，承担科研任务，部队（用户）需要什么，科研部门就研究什么，厂家就生产什么。科研、生产与部队（用户）紧密结合。建立生产、流通、使用中的消防产品的监督机制，确保消防产品质量，不断开发研制和推广使用高效节能、环保的消防产品。坚决打击假冒伪劣消防产品生产商和经销商，从源头上消除火灾隐患。

　　3　结束语。

　　消防及应急救援体制改革已势在必行，其改革方向不仅要适合中国国情，也要充分吸收借鉴国际科学合理的经验和做法。要秉持科学精神，通过“客观的证据、理性的怀疑、多元的思考、平等的争议、实践的检验”等环节，找准消防及应急救援体制改革的方向和目标，提出解决制约消防工作和应急救援体制问题的新思路、新举措，切实解决当前消防工作和应急救援工作中只顾眼前不顾长远、只讲形象不讲成本、各自为政、失衡无序、重复投入、资源浪费等违背科学发展观的问题，建设有中国特色的消防及应急救援体制和队伍。

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