公平是理解既往改革得失的关键，亦见于决策层的最新思路中。仅明确改革目标是不够的，正确的目标必须与合理的程序相结合，才能最大限度避免改革被扭曲。这一理念目前已有渐成共识之势，它暗示了中国新一轮改革的即将到来。

2005年是具有吊诡意味的一年。

这一年以年初的“深化改革年”提法为始，却被年底的舆论命为“反思改革年”。这一年，不仅医疗体制、教育体制、商品房价格、电力体制诸领域的改革遭到了空前的舆论抨击，作为一个总体的“改革”，其推进路径、动力源乃至价值取向是否存在问题，是否有改进的余地甚至“纠偏”的必要，都成了传媒和知识界的讨论热点。

中央决策者显然也注意到了这一动向。这年年底，相继召开的中共十五届六中全会、中央经济工作会议显示了颇多新意，“科学发展观”、“和谐社会”理念被提升到空前高度。与此同时，着眼于国家长远发展、修复社会公平的新政策意图初显。种种迹象，给处于剧烈变革社会的国民带来丰富期许。

2006年，会不会成为一场崭新大叙事的开局？中国改革将走向何方？尽管决定历史进程的偶然性因素颇多，但观察现状和对经验的梳理，至少能带给我们把握未来的更多确信。

新一轮改革？

同样一个名词，在不同时期的内涵却可能有很大差异，“改革”也不例外。始自20世纪70年代末期的改革延续至今，从起因、动力到外延上，都发生了深刻的变化；而种种迹象显示，当前可能正处在“第三轮”改革启动的前夜。

一般认为，中国第一轮改革始于1978年、结束于1989年；第二轮改革则始于1992年春天并持续至今。在两次改革之间是大约三年的停滞期。第一轮改革，肇始于社会基层，从农村发起，随后得到决策层的呼应和支持，从而形成了“双向互动”的改革景观；第二轮改革启动的标志性事件，是邓小平南巡谈话，随后得到政经界和学界精英人士的响应，并由官方所强力推动。

在上述不同之外，第二轮改革依然遵循“摸着石头过河”、“让一部分人先富起来”、“效率优先”等准则；政府在经济发展中发挥重要影响、且其地位并在亚洲金融危机中得到强化。

迄今为止的改革的最显性成效，就是GDP快速增长。据国家统计局公布，中国2004年经修正的GDP总量已超过意大利、排在全球第六位。更有预测称，2005年会超过英国、法国排到第四位。消息在国际上引起强烈反响，但2005年从各种渠道所得国内居民的评议中，似乎很难找到由此增加的自信。GDP数字与国民幸福感相脱节，由此可见一斑。

另一方面，既往改革所依赖的经济增长方式，业已遭受广泛质疑。对当前中国经济增长的评价，典型的说法出自世界银行：“亚洲取得了卓越的经济增长率，却没有与之相当的生产率增长。它的增长是资源投入的结果，而不是效率提升。”这种说法，与国内对于经济粗放型经济的批评相吻合，并公认是违背中国资源贫乏的基本国情，不具备可持续发展潜力。

此外，与既往改革伴生的是经济和社会的失衡加剧，这突出表现在GDP增长与就业增加的不同步，以及阶层和区域财富差距拉大、基尼系数早就越过0.4的“国际警戒线”。有专家研究，1980年到2003年，东部地区在全国GDP总量中的比重从50%增加到59%、中西部地区所占比重相应下降；而用建立在健康长寿、教育获得、生活水平基础上的“人类发展指数”来衡量更惊人——数字最高的上海达到0.89793、最低的西藏仅有0.59211，两者相差30%！贫富分化方面，世界银行的报告称：中国从1979年至2003年，经历了两个收入差距扩大的时期——第一个时期是1985年至1993年，基尼系数从1980年的0.1上升到1993年的0.42，成为世界上基尼系数上升最快的国家之一；第二个时期是1997年到2000年。这个数字现已逼近0.47。

传统经济增长方式难以为继，经济和社会失衡导致的社会风险加剧，已使改革到了必须“升级”的地步。2005年内发生的一系列事件，表明决策层也已开始为此努力。当年初召开的“两会”上，政府对区域战略经济进行全面调整，用西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部加快发展等“四大板块”取代原来的“三个中心”。局部发展优先换位于全局均衡发展的思路初显。当年底，中共中央关于“十一五”规划的《建议》、中央经济工作会议透露出更多信息，舆论普遍注意到了从“先富”到“共富”、从“发展是硬道理”到“和谐社会”的悄然转变。2006年1月1日，全国范围内的农业税被取消，更被视为落实新思路的一个重大步骤。

但与前两轮改革都有所不同的是，已有越来越多事实表明：改革的共识和动力有消退之势，2005年的舆论动态显示，“改革”作为一种意识形态式概念所长期拥有的光环正在消退，而这在以前从来没有出现过。

谁可能反对改革？著名经济学家吴敬琏在《财经》杂志2006年年会上提出的看法是：“一个是既得利益集团，一个是贫困群体。”利益集团无疑包括曾主张改革的精英人士，贫困群体已被边缘化且承受着既往改革的成本。

改革仅有美好愿望是远远不够的。失去这两股主要力量的支持，改革将如何得以继续前行？

“回归”公平

要找到问题的答案，首先需要分析动力消退的深层原因——弱势群体利益受损如何形成？利益集团阻挠改革出于什么考虑？这两方面的追问，都可从既往改革(主要是第二轮改革)的公平缺失中找到交集。进一步探究，则涉及到政府在改革中的定位与行为方式。

    清华大学人文社会科学学院的秦晖教授指出，与人们一般印象不同，决定中国以往各项改革成败的，并非效率的得失，而是对公平的把握——公平把握得好则改革成功，公平把握不好则改革遇阻甚至走向失败。他分析说，改革的前期成功很大程度上是靠农村改革，农村改革的成功因素有二：一是改革前农村体制特别不公平(既相对城市体制，也相对苏东农业体制而言)；二是改革过程较好地体现了公共选择、起点平等。他说，如果中国农民像国有企业或苏联农民那样被国家(通过集体农庄)管起来但也包下来了，或者像波兰农民那样国家不管却也包下来，中国农民就不会有那种被逼出来的改革冲动；同样，如果农村改革不是以平分土地为起点，而是一开始就把公社改成社长的私人庄园，那农民不反“改革”才怪呢。然而，在后续的改革中因忽视了公平原则而付出不菲代价的教训也很多——以住房改革为例，有些地方按“补房不补人”的原则搞“谁占谁有”式的房改，占房越多得利越大，未分到房或分房不足者却得不到应有的补偿，从而造成一部分人借房改侵吞另一部分人的劳动积累，并要把后者抛向已价格奇高的“商品房市场”，如此房改自然会遭遇巨大阻力。

    令人遗憾的是，农村改革以后的多项改革在公平方面的缺失越来越严重，而这与政府在改革过程中的定位和行为方式密切相关。中国的改革目标并不是一开始就清晰的，直到1992年的中共十四大才“把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标”，政府则在此后长期扮演了“市场助生婆”的角色，其中地方政府和各政府职能部门成为推进改革的主体。这种做法，尽管可获明显收益，但越到后期越显出其负面效果。“权力市场化”，是学界对于“市场意识”被过度渗透到公共领域、而“有形之手”又频繁深入到市场中的概括；在监督机制不健全的情况下，“市场”可能成为实现权钱交易的场所，腐败由此产生。正是在此过程中，政府内部以地方利益和部门利益形式、“市场”上主要以垄断和官商勾结形式存在的利益集团逐渐形成，另有一些学界精英为其“正名”、“呐喊”，这样原本就在“效率优先”旗号下已有所倾斜的利益输送渠道更加偏向。

    另一端，以普通劳动者为主体的群体，尽管人数众多，却因缺乏必要的表达机制，难以维护自身利益——在以GDP增长为表现形式的增量改革中得不到公平回报(不久前，国家统计局局长李德水援引一份珠江三角洲地区务工者收入的调查资料时感慨，该地区民工的月均工资“只够一天吃四碗炸酱面”)，在存量改革中甚至直接被剥夺，时下的流行语“房改是把口袋掏空，教改是把二老逼疯，医改是要提前送终”，虽然不乏夸张和偏激，但在某个意义上也是对既往改革中普通劳动者利益受损之状的鲜活写照。

    政府权力主导下的改革，何以青睐精英、而忽视弱势群体？除了人性的弱点、社会监督机制不健全之外，以GDP为导向的发展观和干部考核体系难辞其咎。某种意义上，政经界和学界的精英人士，正是在全力培育“市场”、快速发展GDP的基础上达成了“共谋”。权力主导下的“市场”忽视公平，与真正意义上的市场经济相去甚远，学界由此产生“好的市场经济”与“坏的市场经济”之辨。公平缺失，还表现在政府及公共资源过多投向“市场”，以及将原本不应推向市场的领域“产业化”(典型如教育、医疗)，由此导致社会基本保障体系弱化，全社会的不公平性进一步加剧。

    公平的缺失，使弱势群体在既往改革中利益受损，本能地抵制进一步改革的态度不难理解。那么，在此过程中获利甚至是暴利的利益集团，为何也不愿意再改？比较统一的看法是，这与当前改革的阶段相关——在经过20余年的高速增长(相应的是基调是增量改革)后，改革已进入更广泛和深入的存量改革阶段、直接指向以垄断和官商勾结形式存在的利益集团。中国社科院经济研究所的杨帆进而指出，总量不膨胀意味着利益转移无法隐蔽进行、并要提出财产合法性问题，而通过与权力结盟、非公平所获财产“不可能得到合法性”。

    僵局中，政府对改革及其公正性的反思和矫正，成为破围的现实契机。在市场经济体系已初步搭建、政府过多介入市场已对社会公平产生明显损害的背景下，政府转型的必要性已经空前凸显——退出市场领域，专注于公共产品和服务的提供。而就对改革的期待而言，为数众多的弱势群体显然更不满于当前处境、内蕴更强的改革期许，如果能顺从民意从解决公平问题入手，改革将被重新“激活”甚至“升级”并获得持久动力。

    秦晖总结其对公平的看法是：“以起点平等原则找到最初所有者，以规则公平原则找到最终所有者”；即使不讲起点平等，也不能排斥必要的公共选择过程。针对存量改革在未来的继续扩大和深化，他断言，能否把“起点公平”推广于存量改革领域，是今后改革成败的关键。

    利益均势悬疑

    在转型社会来说，公平不是来自决策层的一次性“赋予”，而是由改革过程中各利益群体反复博弈形成的。在当代中国，假设政府转型成功，终结了“权力市场化”，已被边缘化的弱势群体与既有利益集团博弈能得到公平吗？

    事实上，即使政府实现转型，利益集团也能影响甚至左右公共政策，这在全世界都是通例。能源政策因其敏感性使然尤其具代表性，石油利益集团对能源政策的影响远非一般人想象的那么简单。《石油的终结——濒临危险的新世界》作者美国人保罗·罗伯茨谈到石油利益集团对能源政策的左右时表示：“靠碳氢化合物获利的各个行业(以及从这些行业获得利益的政客们)根本不想看到与之竞争的技术的出现，更不希望看到这些技术能够促成的、更分散的新能源体系的出现。”

    在中国也是如此。仍以能源行业为例，中石化(600028.SH)、中石油(0857.HK)是国内两大主要开采和炼油商。中石油2004年实现净利润1029.27亿元、同比增长47.9%，再次成为香港上市公司中最赚钱的公司；中石化集团的利润额也高达425亿元。仅这两家公司的利润之和，就接近内地全部上市公司利润总额的近八成。在石油利益集团享受高利润的同时，相关行业的企业和国内居民，却遭受到高油价的折磨。这种状况即使在政府转型以后，除非垄断被打破、替代能源开发有大的进展，短期内依然不会有大改观。

     在其他现由权力支持的垄断行业也是如此(如电信、铁路、电力)，只有在市场垄断被打破、政府实施调节分配的相应财税政策情况下，才可能实现公平。“好的市场经济”，是政府转型和履责到位之外的第二个重要条件。

     更重要的是利益集团的多元化及其彼此之间的制约。被誉为美国“宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊，亦被认为是研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。他认为，只有当各利益集团活跃起来，并且形成相互制衡局面时，才能实现民主和公平。放在当今的中国，就是要承认发展的多元化和利益的多元化，如此才可能提供多利益群体滋生的土壤。国外为数众多的NGO(非政府组织)，是利益群体争取自身独特利益的有效途径，而目前中国的NGO或数量不足，或力量不济，或因实际上被行政部门控制而起不到应有功用。

    在体制内通过博弈实现公平，是包括中国在内的世界各国首选路径。如果不能在体制内解决争端，后果就可能变得危险。但在当代中国，相当长时期内显然不具备这种条件，社会上也已开始孕育着不安因素——普通劳动者、弱势群体不能从体制内得到公平、开始寻求体制外的庇护。以农民维权为例，据中国社科院农村发展研究所的于建嵘教授介绍，因为人、财、物的不独立，地方法院系统往往不能为利益被侵害的农民寻回公平，“体制外的地方权威(如黑社会势力)也就相应地产生”，并增加了群体性事件发生的概率。于建嵘预计，未来一个时期，中国将进入社会冲突的多发期，弱势群体与掌握了政治权力和经济资源的强势利益集团的博弈仍将是主要内容，“建立有效的社会利益表达通道”以解决社会公平问题迫在眉睫。某种意义上，这已是不得已的次优选择。

 
    制度的保障

    产生和维系社会公平的利益均势，涉及多层面、多主体的协同，这对制度构建提出了要求。完善的制度，是各利益群体得以产生并平等对话、进而相互制约的平台。另一方面，在改革目标日益清晰、改革实践日益厚重、改革的理论建树日益丰富的背景下，将改革制度化、法治化的时机成熟，这也是当前知识界和广大民众对新一轮改革的期许。

    既往改革一度被描绘为“渐进式”，即循序渐进，“摸着石头过河”、“走一步看一步”。与此相对立的另一种改革模式被描绘为“激进式”或“休克疗法”。目前比较多的看法是，这两种描绘都有失片面，中国的实践其实是“渐进中实则包括了激进”。但从评价的角度，这种做法实质上存在很多问题：在单一的发展目标(发展经济)之外，改革是各地方政府、各职能部门共同推进，“八仙过海、各显神通”的情形势所难免。这就从路径上，导致了前述经济和社会发展的失衡，同时导致改革迟缓、被扭曲、或兼而有之。

    以电力改革为例。2005年底，国家电监会信息中心统计分析处处长杨名舟报至国务院的报告称：“中国电力工业体制改革基本上不成功”。杨名舟认为：“改革方案的方向是正确的，但随后的改革进程有些脱离了轨道，甚至发生了逆转。”2002年，根据决策层批准的改革方案，电力改革继“厂网分开”之后、应当实现“主辅分开”、接着是“输配分开”，最终建立规范、公正和高效的电力市场体系。然而，在原有的国电公司被分拆，两大电网公司和五大发电公司的格局建立之后，改革的推进一直相当困难。不仅“主辅分开”至今仍在纸上争论，原有的“厂网分开”也出现倒退迹象。就过程而言，实与改革路径相关：造成在初始的重点推进之后，主导改革的“内部人”大幅度回归，终至不进而退。

    既往改革多是从局部做起，但目前局部改革的很多问题，也已累积到、或被察觉需要“一揽子解决”的关口。国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘在一份题为《为企业自主创新清除制度障碍》的报告指出：目前国内最主要问题不在于如何推动企业自主创新，而是要为企业自主创新清除大量体制上的障碍。在国外，企业创新的主要途径有两条：一是现有企业自主进行技术的研发及成果的转化，通过企业的研究与开发经费的投入与支撑来实现；一是高技术产业发展的硅谷模式，即由风险投资来支撑科研成果的市场化。但是，能不能大大提高企业研发投入的强度，主要取决于财税制度和金融制度，国内在这两方面都没有鼓励与支持政策；而由风险投资介入市场推动科研成果的研发，目前在国内也不具备成熟的土壤。

    因制度缺位，既往改革多是以“放权”的形式进行。中共十五大期间，《中国经济时报》关于国企改革的通栏文章题曰“可以、可以、也可以”,就是这种状况的传神概括。这种氛围固然有利于在改革初期激励各个主体(主要是地方政府部门)对僵化教条和不合时宜的旧规则的突破，但在另外一些时候，也造成了对一个美好社会应有规则的规避甚至破坏，而这种规避和破坏还往往得以打着堂而皇之的“改革”旗号——尤其是在市场经济、法治社会的原则、理念越来越成为社会共识和常识的今天，依然一味强调“摸着石头过河”和“放权”，必然贻害甚多。如2005年底，深圳甚至提出“改革创新未达到预期效果甚至造成一定损失，有关人员可予免责”的立法动议。无视规则甚至还破坏规则，实质上是从制度上危害改革的公平性，如今已注定不合时宜，深圳的这个立法动议也遭到舆论猛烈抨击。

    目前，已有关于改革如何实现制度化、法治化的讨论。著名经济学家张曙光就提出了“改革目标要战略化、发展目标要综合化、改革要系统化”的三准则。但仅明确改革目标不够，正确的目标必须与合理的程序相结合，才能最大限度避免改革被扭曲。中国历史上就是一个欠缺“程序正义”理念和实践的国家，改革者中不乏宏大的价值追求和高远的目标，所欠缺的却是保障程序正义的具体细节构建。当代中国改革，如何确保程序正义、避免目标和程序脱节的挑战依然存在。既往经验也证明，改革具有很强的“路径依赖性”，前期初衷良好的改革，不乏因程序不完备而被迟滞甚至扭曲的实例。在新一轮改革中，只有真正尊宠公平理念，并通过政府转型和平权利益群体之间的博弈来落实、通过(兼顾目标和程序的)建构来形成制度性保障，改革才能走出胶着区并实现“升级”，进而实现中华民族的伟大复兴和国家强大。

    谁的改革？为谁而改？

    当GDP总量排名全球第六、甚至可能第四，当工业领域的产能过剩已严重到需要政府重点解决的时候，中国的社会财富总量达到空前规模。

    但对普通劳动者来说，经济增长不等于自身收入增加、更不等于生活质量和幸福感的提高；产能则在很大程度上是相对于需求，尤其是内需不足而过剩！探究造成这种反差的原因，就不得不涉及到“谁的改革”、“为谁而改”的讨论。

    有两组数据分别表明，普通劳动者从经济增长中的获益程度很有限；同时有限获益还被转移殆尽。一组数据是工资总额占GDP的比重：中国社科院经济研究所李志宁测算，从1978年到1999年的22年间，有7年的全国工资总额占当年GDP的比重较上一年稍高、其余15年都比上一年稍低；而从总体上看，在GDP高增长过程中，工资总额占GDP中的比重却不断下降——从最高的1980年的17.1%，几乎是“稳步地”下降到最低的1998年的11.7%、足足下降了5.4个百分点。李志宁文章未包括近几年数据。记者测算了近几年工资总额占GDP中的比重，基本上在12%左右摇摆，譬如2002年为12.8%、2003年为12.6%。另一组数据是工资总额与部分大宗商品和服务的比较：2003年的全国工资总额为14744亿元，而全年商品房销售额为7671亿元、电信业务总量为6739亿元——后两项数字加和，就基本上等同于全国工资总额了。

    普通劳动者为何不能充分享有经济增长的好处？直接原因是一般劳力价格被过分低估。对此现象，供求关系失衡是一般多见的解释；还有人质疑若政府通过制定“最低工资”等手段干预，就会影响正常的市场竞争状态。但现实中，正常的市场竞争状态既不是行政垄断、也不是不公平竞争或过度竞争。中国的劳力市场则存在明显的过度竞争现象，此外雇工企业还设法逃避对劳力提供必要劳动保障的义务。劳力工资本已低廉，如果再不把养老基金、医疗保险等纳入到劳力成本中去，劳力价格的严重扭曲简直无以复加。因此说，劳力得不到足够保护的重要因素，是由于政府不作为、或者作为不够。另一方面，像电信、房地产等垄断行业，却依靠政府的强力支持，享有超过社会平均利润的超额利润——普通劳动者的有限收益，也就这样通过价格杠杆被转移走了。

    事实显然在作证：普通劳动者在改革、在经济发展中处于边缘化的位置，在改革过程中是“作为他者而存在”。这也说明缺乏民主参与的改革和发展，并不能给普通劳动者带来真正的福利，反倒是处于相对或绝对被剥夺的地位。

    改革的初始动机，是要解决“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。27年之后的现状，表明改革取向已在“不知不觉”中发生了扭曲，需要予以修正。甚至有观点认为，像中国这样的资源条件，继续追求经济高增长、追求GDP总量和人均GDP上向美国看齐未必可行且不一定必要，惟有公民权利的扩张是不受自然资源所限，并且高于经济价值的。

    我们真的节省了“交易费用”？

——参照中国，对前苏联东欧改革的再解读

    近年来，由美国《时代》杂志前任编辑、美国高盛公司政治经济问题资深顾问、中国清华大学兼职教授雷默提出的“北京共识”风靡一时。“北京共识”是与“华盛顿共识”相对应的概念，后者指以新自由主义为价值观的私有化、自由化和对自由市场的坚定信念，旨在削弱、甚至最小化政府角色的一系列政策。“北京共识”的定义角度有多重，最引起争议的是在政府强力推动的改革是否“节省了交易费用”。作为比较，肯定一方常举到前苏东欧、印度的例子——在差不多的条件下起步，因采用了不同策略，其改革成就远远落后于中国。

    事实怎样呢？该如何看待？对此，清华大学的秦晖教授进行了深入分析——

“ 剧变”后的中东欧各国，对转轨后的“分家”的必要性问题尽管存在共识，但具体“如何分家”却存在争议。各国中，除前东德由富裕强大的西德拿出巨资把一切包下来而化解了矛盾，捷克以公平、周密的安排实行了国有资产全民初始分配而解决了矛盾之外，其余各国的“分家”过程都拖得很长。波兰的格但斯克造船厂谈了五年，罗马尼亚的日乌河谷煤矿谈了十二年，这样的例子确非罕见；波兰在1991年至1993年间因私有化进程中的具体问题还频繁发生请愿、示威、游行和罢工。

    但私有化实现后波兰人就安静了，在转轨前和“如何分家”的谈判中极为活跃的工会，在“分家”有了公正结果的许多私有化企业中，也都几乎无疾而终，特别是跨企业的社会性、政治性工会大都在这些企业“自行消失”。“工会吓跑投资者”的所谓“波兰病”现已大有改变，近年来波兰吸引外资已经赶上匈牙利而居于中东欧榜首。

    俄罗斯的例子与中东欧不同，当时叶利钦政府实际上是借通货膨胀和资产重新定价之机赖掉了原先许诺的资产分配。主要的国有资产根本就没有“分”。后来的寡头恰恰是在1994年俄国私有化“改分为卖”之后，一些权贵通过“内部人交易”、把国家没有拿出来分给国民的那些资产占为己有的结果。但由于俄罗斯毕竟还有些民主建构，政府处置公产还算具有委托—代理的合法资格，社会有关利益各方在这过程中也有过不少谈判，也经历过相当激烈的讨价还价和妥协。

    综上，这些国家和地区在转轨过程中确实消耗了许多精力、损失了不少时间。这是造成其转轨困局、而中国能够避免这种困局的一个重要原因。但与此相关的另一个问题是，“剧变”使苏东国家权力受到限制的同时，国家责任却很难推卸，使其国民在摆脱旧体制束缚的时候，还能继续享有甚至更好地享有国家的保护；同时，通过国民参与、讨价还价，转轨结果也会更具公信力，使其具有较好的稳定发展潜力。

    在中国，缺乏国民参与、由政府强力推动的改革的隐忧在于：如此避免的“交易费用”究竟是真的节约下来了，还是只是欠下了？这些都需要再观察。而中国改革面临的公正性缺失已是不争的事实。