本文结合国外实施贷款制的成功经验，就贷款制的理想、构成及我国实施贷款制中存在的问题谈谈改革的 设想。

一、蓝图：贷款制的理想

实施贷款制，一般基于这样的指导思想：（１）使所有有能力并希望接受高等教育的学生不因为经济原因 而不能接受高等教育，促进高等教育机会均等；（２）高等教育要发展，而国家财政拨款又无法满足需要，由 个人分担部分教育成本，可以扩大受教育的人数和高等教育的规模；（３）学生生活费用由政府、家长和学生 本人共同承担，增强学生的成本意识和经济、效益观念，激励其努力学习；（４）贷学金制度中可操作的优惠 政策是调整学生系科分布及毕业去向的有效杠杆，在市场机制下，作用更为明显。
贷款制的理想体现在以下四方面：

（一）机会均等

高等教育的理想应该让所有有能力并愿意接受高等教育的人都能接受高等教育。经济的高速发展急需大量 高级专门人才，而在一定时期国家对高等教育的投入不可能有很大的改变，以至产生规模的扩大与高等教育投 入的矛盾；“谁受益、谁出钱”，由个人承担部分高等教育培养费用已逐渐被理解，但高额收费又可能使一些 确有接受高等教育需要、又有接受高等教育能力的人被拒之于门外。我国高校如果按目前生均成本的一半即２ ８００元／年收取学费，６０％的城镇居民难以负担，９０％的农村家庭无力承受。教育机会的不平等，现实 地摆在面前。

如果全社会都是高等教育的维持者，又都是高等教育的享受者，那么实施助学金加上一定的奖学金则是合 理的，如果不是全社会都能享受高等教育（在我国高校入学率目前仅为５％），那么实施贷学金制度则更为合 理。各国教育专家认为，“成本分摊和教育机会均等是一个对立统一体、要保证教育机会均等，使低收入家庭 子女的教育不受经济条件限制，必须同时实行学生贷款制度”。

（二）公平

高等教育具有高回报率的性质，“上大学最大的获益者是个人”，这在人力资本理论兴起后曾被系统地加 以证实。在我国，尽管实施了收费上学的制度，但学生所交费用只占人均经常费的１／５左右，没有真正体现 自费的性质。一旦提高了收费标准而不实行“学生个人支付费用——即自我资助”的办法，要么会增加政府拨 款（来自纳税人）的压力，要么会增加家庭负担。因此要改变费用的支付者是纳税人，享受者却是下一代的资 助政策。实施贷款制，则把支付高等教育的费用从正在就业的一代转移到将来的一代。要求学生为自己的教育 支付费用，只不过先享用，后偿还。大学教育所获得的终身受益越来越高，个人增加支出是合情合理的。

（三）激励教育

贷款制及其实施过程，对借贷方（学生）具有一定的约束作用。同时，由于借贷过程本身所有的激励作用 （符合条件才能获贷）和学生具有的成本意识，能激发学生的学习积极性。因此，贷款具有激励教育的作用， 有助于人们形成三种观念。

效益观：学生自费上学、贷款读书，能增强经济观念和自立意识。同时，为了保证将来能很快偿还债务， 必须有一份较好的工作，而较好的工作又是与较好的学业成绩、个人素质连在一起的。因此，提高了学习积极 性、缩短了学习年限，能有效地节省经费。

成本观：贷款制表明了高等教育成本是由学校（代表政府）、家长、学生个人等方面共同承担；人力资本 理论也表明对高等教育投资的高回报率。两者的结合使大学生有较强的成本意识，造就了适应市场经济的能力 。这在将来的工作、生活中将会终生受益。

竞争观：各国贷款制都不同程度地考虑到学生的学习成绩。学习刻苦，成绩优良是获得贷款的必要前提， 并不是所有希望获得贷款的学生都能获贷。要想将可能的贷学金变为现实的贷学金，则必须通过自身的努力， 提高学习成就、提高自身素质和竞争能力。

（四）导向

许多国家为了鼓励学生勤奋学习，早日成才并提前偿还贷款，或者为了鼓励学生学习某些专业，毕业后从 事某些社会急需的职业等，制定了各种减免贷款的优惠条件。这表明贷款具有调节人才流动的杠杆作用。

二、构成：贷款制的机理

贷款制是政府通过一定的机构和程序向部分学生发放一定数量的经费，以帮助学生解决因经费困难而不能 接受高等教育的一种国家资助制度。它的构成要素有：贷款机构（who）、贷款基金（what）、借贷者（学生w hom）以及操作过程（how）。

（一）贷款机构——出借者

贷款机构是实施国家贷学金计划的执行机构，一般由独立的金融机构、社会团体或学校来组织实施。

贷款机构不尽相同，概括起来有：专门的政府机构，如瑞典中央研究资助委员会等；准政府机构，如日本 育英会、英国的学生贷款公共有限公司等；国有商业银行，如美国、印尼等。实际上仍由学校具体负责。

（二）借贷方（学生）

借贷方的确定，是整个贷款制度的中心。各国对贷款对象的确定没有统一的做法，但基本都有两项：（１ ）家庭经济困难是获得贷款的基本前提；（２）学习认真、成绩优良、有较好的发展前途是获得贷款的必要条 件。

学生的成绩学校易于确定，因而确定贷款对象时最大的困难是了解学生家庭经济状况。欧美国家采用“救 济调查”，主要了解：（１）家庭成员人数，（２）家庭成员工资收入，（３）非工资收入，（４）资产，（ ５）家长子女数，（６）特殊情况等。一般情况下，对提供虚假情况者将作严肃处理，甚至起诉。
（三）贷款基金

贷款基金也即贷款过程的起动基金和运转资金（贴息和拖欠款的补足等），它是整个借贷过程的重要内容 。

１．政府提供。贷款基金一般主要来自国家。政府实施学生资助计划，一般采用助学金、奖学金、贷学金等方式。前两者是一次性投资，只去不回；后者是一种贷予性投资，经过一个周期还要返还贷款基金。

２．捐赠。社会团体或个人的捐赠是贷款基金的一个重要来源。

３．融资。通过贷款银行或基金会等贷款机构向社会收集资金，付给一定的利息。

（四）贷款的操作

贷款的操作即从借贷者（学生）向出借者（如教育银行）提出申请、接受审查、履行借贷手续到还贷的过 程。

１．借贷过程。（１）个人申请，填写《贷款申请表》。主要内容：贷款额、付款方式、担保人、个人情 况说明等；（２）资格审查，填写《贷款资格表》，附有地方政府或机构的经济状况证明等；（３）签订协议 书，一式四份：贷款机构、贷款者、担保人、学校各一份。出具担保人有效材料，贷款成功。

２．还贷过程。（１）毕业时签订还贷方式协议，并经担保人签字，分一次偿还（或由用人单位一次垫还 ）和多次偿还；（２）多次偿还过程中如遇特殊情况（如本人死亡等），可免予还贷；其余则经过一段周期， 还贷完成。

三、现实：贷款制的问题

我国贷款制存在的问题：

（一）基金不足，制约贷款制的运行

贷款基金投入经费不足，是除日本、新加坡等少数几个国家外普遍存在的问题，尤以中国为甚。国发［１ ９８６］７２号文规定：学生贷款资金来源“由中国工商银行提供的学生低息贷款资金，列入国家信贷资金计 划”，并规定“学生偿还贷款，只还贷款原额。银行按低利率计算的利息，由学校从国家核定的高等学校事业 经费预算中支付”。但工商银行不愿承担这种赔本，在［１９８６］工银发字第３５１号文中规定：“普通高 校必须将主管部门核拨的经费划出一部分，存入中国工商银行学生奖贷基金帐户，贷款不得大于存款。贷款利 率由工商银行给以优惠，暂定月息２．５％（年息３％），按季计收；学校存在工商银行的学生奖贷金，银行 不计付利息”。贷款从学校事业费中划拨，反而让银行赚了。

资金不足，导致贷款额度的限制。一是“最高贷款额每人每年不超过３００元，按月平均发放到贷款学生 ”；二是“严格控制在本专科学生人数的３０％以内”。而近年物价上涨幅度较大，每月３０元钱（最高额） 远远不能解决学生生活费支出的困难。

（二）观念陈旧，阻碍贷款制的发展

长期以来，我国高等教育一直被认为是政府的事情，应由政府拨款予以保证。在高校学生资助方面，这种 观念也一直占主导地位。其实，除国家以外，学生本人也是高等教育的主要受益者，因而，“成本分担”应成 为共同接受的观念。我国目前对贷款制认识的不足主要体现在：（１）政府尽管已做了大量努力，但动作幅度 、投入强度不大；（２）学生怕有负债风险，能不贷则不贷；（３）社会支持不力，资助贷款基金不多。

（三）过程烦琐，影响贷款制的操作

１．借贷关系不明确。我国现行的贷款制由学校分散管理、发放和催放贷款，缺乏法律基础，在具体操作 过程中困难很多。如：按规定学生还贷可以毕业后分期偿还。由于学校不能操作，只能毕业前一次还清。否则 扣发文凭，失去“贷学”的本意。

２．操作过程烦琐。借贷都要经过申请、审核、填表（担保）等过程，为了说明家庭经济状况还须将材料 寄回地方政府盖章。许多学生为了减少麻烦，宁愿不贷。

３．贷款对象不易确定。家庭困难程度无法核实，仅凭地方的一纸证明很难说明问题，加上操办人员的主 观因素很大，使本已模糊的对象更加模糊。

４．管理成本较高。贷款制涉及庞大的管理系统与很高的成本，管理人员必须追踪毕业生，花精力追回贷 款。而偿还率低与高费用追还贷款相比，贷款的意义受到影响。

（四）拖欠率高，困扰贷款制的周转

贷款的偿还是贷款制良好循环的保证，但在世界各国，程度不同地受到贷款拖欠率的影响。较为成功的是 新加坡，拖欠率为零，日本２％不到。我国尽管没有（或很少有）拖欠问题，但由于用统一、强制的办法要求 学生在毕业前将几年债务一次偿还，因此仍然没有解决学生经费困难问题。

四、前瞻：“理想”的贷款制

不同国家实施贷款制的效果不尽相同。在探讨了贷款制的理想、机理以及我国贷款制的现状以后，有必要 对我国贷款制的改革和发展作些分析。

（一）不可能“理想”的贷款制——共同规律

贷款制是社会、政治制度在教育中的表现，由许多因素共同作用构成。各国的情况不一样，多种因素制约 着“理想的贷款制”的实现。

１．贷款制实施的状况与各国的国情有较大相关，不存在“理想的”、统一的模式。不同的社会制度可以 实行同样的贷款制；同样的社会制度也可以有不同的贷款制度；同样的贷款制可以在不同的国家由不同的组织 机构执行。

２．贷款制所体现的“教育机会均等”是一个相对的概念。第一，社会发展所需要的人才数量与希望接受 高等教育的人数不一致，有时差距很大。第二，实行贷款制有利于扩大高等教育的规模，但个人将来需要偿还 的贷款又不能支付接受高等教育的全部经费（只是其中的一小部分）。因此，“让所有有能力并愿意接受高等 教育的人都能接受高等教育”的机会均等，在不同时期会以不同的形式而成为相同的问题存在。

３．贷款制的实施有一定的条件。首先，贷款制的实施有一个发展的过程，必须稳步实行。其次，贷款制 的实施必须有配套的制度。必须加强税收制度和法制建设，并加强公民责任感教育，确保贷款制度各个环节畅 通。第三，贷款制的实施必须辅之以现代化的手段。

（二）可能“理想”的贷款制——初步设想

借鉴国外的经验，结合我国的实际，提出如下设想：

１．设立由国家教委领导的专业性教育银行及其在全国地市以上的分支机构，下设大学贷款部，负责接受 政府拨款和社会捐赠、接受贷款申请、审核发放贷款、回收贷款等事项。大学生贷款部严格控制贷款标准，了 解贷款者的学习状况和家庭经济状况，审查担保人。

２．贷款基金由政府拨款、学生集资（如新生入学时每人交纳一定数量的贷款基金，毕业时归还）、毕业 生税、社会捐助等组成。政府拨款要有较大增长，贷款启动周转后，只要贴息及人数扩大所需要的补足额。

３．还贷：（１）贷款的偿还实行“按工资比例偿还”的方式，每月工资中１０％交纳地方教育银行；或 由用人单位代为一次性垫付后再逐月从毕业生工资中扣除；社会保险制度完善后，可由保险优先偿还贷款。同 时注意做好担保人的工作。（２）符合以下情形之一者，免予偿还：毕业生到老、少、边、穷地区和艰苦行业 工作；毕业生从事教学、科研工作；工作２０年仍未还清贷款；中途死亡等。

４．建立毕业生档案和贷款偿还的计算机管理网络，以保持毕业生与教育银行的联系及操作的现代化。

５．改革师范等类的资助制度，实施高学费、高贷款、高免还率的“三高”政策。同时要转变观念，允许 一定程度的拖欠率的存在。

教育银行及其相应制度的建立，既可以避免由商业银行参与而导致政府贴息过多，也避免了学校直接参与 具体管理。但摊子不宜过大，避免过多的管理费用。在法制、社会保障体系不断健全的过程中，可逐步改革和 完善我国的贷款制度。

 

作者：华东师范大学 房剑森