所谓“行政吸纳政治”是指通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策的过程，通过这一模式，行政决策呈现出开放性与参与性，行政决策不再仅仅是少数决策者的行为结果，同时也是大众参与的结果。最早提出这一模式的是香港社会学家金耀基先生，他所特指的是香港政府在没有民选官员的情况下，通过吸纳社会精英进入决策结构从而获得某种程度上的政治整合的一种政治治理模式。[1]由于这一模式在行政传统的政策执行功能之中加入了利益表达的功能，因此这一过程也可称为行政民主化。

当前我国正在实行以政务公开为主题的行政体制改革，其特征是公开与参与：政府公开操作程序；公民参与政治决策。政务公开被看作是中国政治民主化的前奏，行政民主为与政治民主之间的关系成为学者关注的焦点之一。本文无意评价政治民主还是行政民主作为中国民主化的策略问题，而是试图对当前以政务公开为特征的行政民主做一番探讨，首先对行政民主这一概念进行定位，明确行政民主在中国环境下所特有的意义，然后分析其产生的背景并简要归纳其现状，最后通过与香港的行政吸纳政治模式的比较，提出行政与民主相辅相成的前提条件，即法治的建立与完善。

行政与民主

行政与民主一直以来就是讨论的话题。自伍德罗?威尔逊（Thomas Woodrow Wilson：1856-1924）1887年发表《行政学研究》作为行政学的诞生及后来由古德诺（Frank Goodnow：1859-1939）1909年发表的《行政与政治》后，行政与政治被完全分开来，行政是国家意志的执行，政治是指国家意志的表达。

对行政与民主的关系存在着两种看法，一种是价值意义上的，一种是操作意义上的。从价值意义上说行政意味着机构内部垂直的命令与服从关系，政治在现代民主国家则表示一种横向的平等关系，在政治结构中则表现为自由民主制。随着公共事务的增加和现代福利国家的出现，一方面政治家（政治）与官僚（行政）之间的区别逐渐缩小，一方面拥有专门技术的专业人员成为行政决策的主导，民选官员缺乏对专业知识的了解因而也就无法对专业行政官员进行有效监督，[2]正如韦伯所说，“知识即专业知识和实践知识，在其利益范围内一般只有有关的私营赢利者才处于比官僚制更加优越的地位，也就是说，资本主义的企业家占优势地位。企业家是唯一确实对官僚体制的、合理的知识统治的不可避免性具有（至少相对的）免疫力的阶层。在群众性的团体中，一切其他的人都不可避免的陷入官僚体制的主宰之中，正如大规模的货物生产中，他们必然受到事务的精密机器统治的制约一样。”[3]韦伯的话概括地说明了行政与民主之间存在的矛盾关系。

尽管存在这一问题，但是问题的解决却从没有超出行政官员与民选官员的区分这一框架。也就是说，行政与政治在实践上不可完全分离，但他们在机构设置上是分离的。既然不能在谁做出决策这一宪政结构上有改变，于是众多努力便转向决策如何被制定出来上来，扩大民众对行政事务的参与成为行政与民主建立联系的主要方式。这里“民主”的意思为使决策能最好地反映民意。

从操作意义上说，民主被看成是针对行政体制内部只能实行高度集权、专业化体制，即威尔逊所说的“所有类似的行政体制内部只有一个良好的行政规则”而言的一种多中心、多层次、权力分散的行政组织安排。[4]如果前一种对行政民主化的理解的前提是从大众政府到官僚制的威胁的话，那么这后一种理解则是以行政的传统职能——效率——为前提的，即高度集中的行政结构有碍于行政效率的发挥。作为一种代替个人选择安排的决策安排，官僚制组织能减少个人选择成本，但是当官僚体制组织原则应用于公益物品和服务提供的场合时，就会出现制度缺陷，如图洛克（Tullock，1965年）《官僚制政治》中就此进行了分析，结果发现大规模的官僚体制在快速变化的条件下显得迟钝笨重，因而提出用一种民主化行政来代替之。

以上是西方学者关于行政与民主之间关系的两种研究取向。尽管两者在研究侧重点上有所差异，但是他们的相同之处在于都将民主化看作是官僚制充分发展所形成的弊端的补救。然而在中国谈论行政与民主之间的关系时却有着不同的意义。

首先，我国的官僚体系远不是高度发达，而是庞大而冗长，大量规章制度有待建立，法律、习俗、人情、关系等都在其中发挥着作用，内部关系有待规范。其次，从政治结构上看，尽管可以将国务院等各级政府机关看成是政策执行的机构，全国人民代表大会和各级人民代表大会是人民意志表达的机构，但是他们并不是西方意义上的行政与政治二分法，由于我国实行的一党制，因此不存在价值中立的事务官，政府内部没有不随政权更迭变化的文官系统。再次，我国的利益表达方式是一种行政主导的方式，政府控制了社会生活的各个方面，虽然存在人民代表大会这一利益表达的机构，但是由于人们被固定在特定的机构之内，人们的愿望往往是通过行政机构聚合后再次表达的，同时，民主集中制作为我国的组织原则，使我国的行政机构在实际上贯彻了决策之前充分听取民意的功能。因此，在这一意义上也可称为是一种“行政吸纳政治”的模式。但是，这行政民主中的“民主”不是议会民主之意，而是人民行使当家作主的权力。行政民主试图将人民当家作主这一原则嵌入政府管理模式之中。

行政民主产生的原因

既然如上所言我国的行政管理模式已经是一种“行政吸纳政治”的模式，那么，为什么我国还要推行行政民主化的改革呢？所谓改革，就是除旧布新，当前所推行的行政民主化一方面是对传统统治方式——革命战争和新中国建设年代积累下来的群众路线——的回归，对民主集中制中高度集中、缺乏民主的方式的矫正。同时它也不仅仅是一种回归与矫正，改革开放十几年来，经济结构变迁和物质利益的分化，民众意识发生了转变，他们不再是民主化的被动者，而是积极推动者，有学者将这一变化称为从压力型体制向民主合作体制的转变。[5]政府正是在这种压力下推行行政民主的。

具体说来，行政民主化改革有其国际与国内两方面的原因。从国际上来看，行政民主化是受国际潮流的影响。９０年代以来，世界各国进行了一系列的政府管理民主化的改革，在大市场，小政府成为人们共识前提下，一个小而有效的政府也成为人们追逐的目标。根据上文所述的对大型官僚体制的研究，人们倾向于一种多中心、自主化的政府管理模式。当前我国推行的行政民主虽然意义上与西方国家相异，但其中也不乏这一层意义。在加快了信息的反馈与处理，提高了行政效率的同时，政务公开等行政民主改革也在世界面前树立了良好的政府形象。

从国内来讲，行政民主化既是民众诉求的结果，又有政府自身的需要。

从民众来讲，虽然经济的发展与政治参与水平之间没有必然的关系，但是经济的发展使得民众的利益与政策变动之间的相关度增加确实不争的事实。民众要求获得自身应该拥有的权力。政务公开不仅是政府的一项行政行为，同时也是一项法律行为，因为民众要求拥有“知情权”，有权要求政府公开有关信息，透明操作。

从政府自身来讲，首先，行政民主化是在政府权威下降的情况下为了共识的达成而进行的变革。传统社会政治共识的基础是一种君权神授的天命观，现代工业社会政治共识很大程度上是建立在代议制民主之上。赫尔德在其《民主的模式》中提到，民主似乎使现代政治生活变得合法化了，一旦宣称它是“民主”的，法规的制订和法律的实施似乎就是合理的和正当的。[6]处于从传统向现代变迁的过程中的转型国家原有的权威基础消解，新的权威没有建立，政治共识的达成易于陷入困境。行政民主是通过在官民之间建立良好的沟通从而达成某种程度上共识，以树立政府权威的一种努力。与香港不同，在英国占领期间，从统治上说港府有着政治合法性，但是在当局与华人之间难以达成共识。因此，行政吸纳政治就是将华人中的精英吸纳进政府决策体系内部，从而实现精英之间的整合。金耀基在文中提出，行政民主实现的只是精英之间的整合，精英与大众之间的整合则必须通过政治民主。但我国的行政民主实现的不是精英之间的整合，而是在官与民之间达成共识，这是一个很大的不同。

其次，行政民主是对政府行政管理能力的补充。政务公开在赋予民众知情权的同时也赋予其对政府运作的监督权。这里，国家意识到单方面的监督作用十分有限，以干部公示制为例，由于它对干部标准的设置没有达到预期效果，因而需要在国家体制之外调动监督力量，这就为行政之外的政治解决方法提供了可能。但是出于稳定的考虑，政治力量的监督往往被导向行政体系内部进行管理，如信访制的设立。[7]同时，各种咨询机构的设立也为政府解决问题提供参考，成为政府的智囊团。从这一意义上说，行政民主是建立一廉洁、有效的政府的保障。

最后，随着高度集权的政府管理体制的解体和市场机制的引进，政府及其下属各部门、机构不再单纯对上负责，而是面向市场，面向社会的主体。从高度垄断的官僚组织向自由竞争的公共企业组织靠拢，开始提供公共服务。在对上依赖减少，约束减弱的条件下，他们必然向其他群体寻求协助。

以上国内国外、政府和民众等各方面的因素共同作用下，高度集权的政府管理体制开始向民主化行政方向转变，政府治理模式开始转换。

行政民主的现状

以上谈及行政民主成因，但是我国行政民主现状到底怎么样呢？下面来分析一下我国行政民主的现状。总体说来，90年代兴起的行政民主化是在利益多元化和政府行政管理能力下降的情况下，政府自上而下地通过对公众开放行政决策过程，将不同的利益诉求规制在原有的行政体系下，从而达成官民共识的一种政府治理模式的改革。因为在这一过程中并没有引入选举式民主，不是说使行政机构的官员成为民选的官员，而是说如何才能让民众更多地参与到行政决策体系当中，使政治决策更有效率和回应力。

从群众中来，到群众中去是行政民主的工作方式与指导思想。因此，可以将我国的行政民主分为两大类，一类是在决策制订前进行广泛的咨询工作，另一类是在决策形成后的监督与反馈工作。前一类主要指各类公共决策咨询机构的建立，后一类主要包括政务公开和各种沟通渠道的建立。

公共决策咨询是指国家公共权力主体对公共事务问题实施决策时，征询专设研究机构、专家学者或咨询公司建议的一种活动和过程。决策者就决策问题向专家学者或特设的机构等非决策者征询意见的过程。主要包括对重大经济、科技、文化、和社会决策问题的咨询。[8]这些咨询为各级决策者提供技术经济预测和论证，起到决策参谋的作用。

政务公开就是政府要求部分政府机构在办理政务时，除法律、法规规定不宜公开的外，与人民群众切身利益密切相关的事项应对广大群众公开。公开的内容主要包括操作程序和信息。随着1998年中共中央办公厅发布的《关于在农村普遍推行村务公开和民主管理制度的通知》的展开，各地在推行“村务公开”的同时也展开了“警务公开”、“司法公开”等活动，提出了阳光操作。目前，实施政务公开已经从初期的基层服务行业发展到市、区、县政府部门，由业务部门到检察、审判机关，由与老百姓个人有切身联系的执法部门、公用事业部门到经济管理部门，由向公民个人到向企事业单位等法人组织发展。例如，云南省委、省政府2000年要求在全省进一步扩大政务公开的覆盖面，推行政务公开制度，要求各级行政机关、政法机关和具有行政管理职能的公共服务行业及事业单位都要实行政务公开。其政务公开的重点是涉及农民、企业、学生负担的事项；救灾、优抚、扶贫事项；社会保障事项；工程招标事项；涉外服务事项。[9]与此相关的是医务、电信等与人民生活切身相关的机构也要求公开有关信息。知情权成为人们要求政府政务公开的依据。

官民之间沟通渠道的建立主要是将原有的沟通渠道制度化，如信访制度的建立。1995年10月28日国务院发布《信访条例》，将信访规定为公民、法人或其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见，建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。并对信访的具体条例进行了规定。非制度化的方式主要有市长电话，政府网上设立信箱，建立接待日等等。

目前我国的行政民主，是由一些部门、一些地方分别进行、试行，缺乏全国性的法规来对其加以规范，同时行政民主的主导权掌握在行政部门手中，公布信息的内容、时间、范围都由行政部门决定，还没有对民众在行政民主中的权力进行明确的规定。[10]

两种民主权力的平衡

谈及行政民主时，一个不可忽视的问题就是政治民主，所谓政治民主就是一般意义上的民主概念，即公民定期选举领导人的活动。行政民主先行还是政治民主先行作为中国民主化进程的道路选择问题涉及广泛，笔者难以把握，但是，就目前所谈及的民主化而言，无论是行政民主还是政治民主，所体现的都是一种积极要求参与政权，行使自己权力的愿望，这是一种参与式民主，其核心在于让自己的声音被听见，即一种发言权（voice）。发言权不仅有利于公众与决策者之间的信息沟通，而且有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政府事务有更敏锐的兴趣的公民。而这是一个成熟的民主社会的前提条件。通过这种参与，帕特曼（Pateman，1989）指出将促进人类发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力中心的疏离感，培养对集体的关注。[11]

但是，这种发言权在行政民主制度结构下能在多大程度上得到保障？或者公众在面对公共决策时，除了表达自己的意见外，能否有另外的选择？这就涉及到与发言权相对的另一种权力——退出权（exit）。退出权指的是公众对自己不满意的决策有回避的权力，可以有另一种选择来代替它。发言权和退出权的分析来自Albert O? Hirschman （1970），他认为市场中的消费者、家庭中的成员以及政治体系中的公民有相似之处。在面对一项自己所不愿的集体行动时，他们都有两种权力：退出或发言。[12]

在他看来，退出意味着市场中的消费者可以选择另一项产品，家庭中的结婚者可以离婚，公民可以在选举时选举新的政党。与之相对的是，发言权意味着改变对自己不利的决策，而不是回避它，如写投诉信、加入该政党以改变政治路线或通过媒体对政策提出批评。

发言权与退出权是一个民主社会所必须兼顾的两种权力，他们有时可共同发展，有时却必须在其中作出选择。强调退出权的学者主张一种竞争式民主，如熊彼得（Joseph Schumpeter），达尔（Robert A Dall）。在他们看来，民主是一种分配政治权力与影响力、规范社会冲突的方式。因此，必须完善这种民主制度，提高它的能力，使众多相异的观点能形成政策，实现对社会的控制。这样，保护个人自由与建立强大的集体统治之间是互相矛盾的。个人自由是其首要保护的权力。[13]这也是伯林（Isaiah Berlin）所谓的消极自由。

强调参与式民主的学者认为，民主是个人压制自己的追求，为了整个社会的福址而参与到决策体系中去的，或者民主意味着公民拥有社会资源与智力水平进行民主参与。[14]民主不仅是调节社会冲突，分配政治权威的手段，同时也包括了使其自身正常运作的前提条件的实现。人与社会之间的一致性使个人自由与社会统治制度可以并行不悖。这即柏林所谓的积极自由。

我们一直以来强调的就是一种参与式的民主，这需要给民主参与提供制度性渠道，行政民主即是这种渠道的体现。但是在行政处于主导地位的情况下，如何对行政进行制约呢？在行政与政治二分确立时就提出了对行政进行控制的必要。“为了在国家意志的执行与表达之间求得协调，就必须牺牲其中的一个。民治政府要求执行机构必须服从表达机构”。古德诺认为在美国，这种控制是通过政党来进行的，在英国，则是由议会对被委以国家意志执行权的政府机构实行一种控制权的。[15]行政在发挥民主的作用的同时，还保留着行政强制力的作用，因此，要使行政与其所推行的民主化能稳定地进行，在推行民主化的同时还需要哪些条件呢？

让我们来看一看香港的行政吸纳政治的模式。在香港，尽管没有议会这样的民选机构，但行政并不是无约束的，对行政的控制由司法机关来进行。在英国，法院从未能在法律上独立于议会这个表达国家意志的机关，但是，如果这个机关为了以某种方式影响自己未来的行为而对法院的行为进行控制，公共舆论却不承认这类控制是正当的，因此法院在法律上不是独立的，但在政治上是独立的。这种司法独立为香港的行政控制提供了有力的保障。

香港的所有检控案件的审讯、市民之间或与政府之间民事纠纷的裁决，都由司法部门负责，在英国，根据宪法规定，司法是独立的，即司法人员执行职务的时候，无论是立法机关还是行政机关，都不能加以干涉，这条原则基本上在香港也被遵守和接受。香港的全体法官都享有固定任期及至退休为止的保障，审讯工作独立进行，政府必须遵守法律，如果发生越权和滥用权力的情况，将被控告。[16]

同时，司法体系还成为现有行政民主模式不能容纳日益膨胀着的政治民主的要求时的安全阀。这意味着当体制内的参与渠道被阻时，民众可以通过一种制度外的方式来表达其利益需求。金耀基称之为脱轨的政治结构（anomic political structure）。这种对抗性的利益表达模式是一种退出权力的体现。六十年代时香港出现了一系列社会动荡，居民通过请愿、罢工、对抗等方式以表达情绪需求，成为香港政治参与的常见形式。[17]这样，香港的政治体系通过为民众提供制度内与制度外的参与途径，不仅实现了民众的参与，同时还对行政进行了有效的制约，保证了公民的自由空间，使香港维持了稳定的社会环境。

强调保障法治对公民的权力的保障实际上是一种消极式民主。我国的行政民主中，贯彻的是从群众中来，到群众中去的政策。如果说香港的行政吸纳政治模式是在前一环节发挥作用的话，那么我国的行政民主主要是在后一环节发挥监督作用。但是，行政民主的作用主要在于代表的广泛性，而其制约力是有限的。因此，尽管焦点访谈等新闻媒体节目对社会问题进行暴光，在一定程度上制约了腐败、行政违法等现象，但是不能在根本上制约腐败；尽管铁道部春运增加费用激起了民愤，并将之告上法庭，但是，铁道部的决定已经对人民造成了损失，民众只是在事后才能知道，可是却没有改变铁道部决策的能力；尽管人们邮电部门对邮费的增长提出了种种质疑，但是，邮费该涨的还是涨了。种种现象表明，当前的行政民主中主要强调一种参与，强调对政府部门的监督，却忽视了民众所应该拥有的权力。因此，为了使参与权与退出权同时得到保障，在推行行政民主的同时还需要法治的保障。否则民众将只是处于一种被动状态，一旦冲突发生将处于弱势地位。

小 结

行政民主化实际上是一种参与式民主的体现。本文分析了当前我国行政民主化的现状与成因，并对这种参与式民主在中国行政占主体的状况下的问题作了简要剖析。其中认为退出权和发言权是我国民主化中需要平衡发展的两种权力，而且退出权在保护公民参与权中有着更为紧迫的意义。但是本文未能就“参与”这一概念做出分析，因为参与意味着很多层次上的选择，不同程度的参与和在不同机构间的参与有着不同的结果和意义。这是本文以后进一步研究所应该着眼的地方。