四、渗透了福利观念的“控权论”

    在资本主义由自由竞争过渡到垄断经营的过程中，英美等国为了应付经济危机，解决由此而引发的一系列社会问题，相继采取了政府干预经济的政策措施。这种似乎是不得以而采取的非“正统”的经济理论，从二十世纪二十年代开始逐步占据了主流经济学说的舞台。

    社会现实和经济理论的发展，引起了行政权力两个方面的变化：一方面，传统的权力划分原则逐步被打破。在美国，以1886年州际贸易委员会的成立为标志，新兴行政机构越来越多地行使了传统上被认为是议会独享的立法权和法院独享的司法权。“现代行政机构的显著特点是，它拥有对私人权利义务的决定权，通常是采取制定规则或者作出裁决的方式。典型的行政机构既享有立法权，也享有裁判权。……在行政权的范围之内，行政机关制定法令和执行裁判的权力，在重要性上至少可以和立法机关、审判机关行使的权力相比。”另一方面，政府承担的日益广泛的资源配置和福利分配的任务，使得政府的职能从消极行政向积极行政转变。在日益专业化、复杂化的行政事务面前，立法和司法不得不让位于行政。被传统行政法理论“冻结”的行政自由裁量权成了行政权的重要组成部分。同时，行政指导、行政合同等较少受到法律严格限制的、非强制性的行政行为也日益突破了传统的强制性行政行为的有限范围。而行政权行使方式的多样化，又使行政自由裁量权得到了更为充分的发挥。

    然而，英美法系国家的学者对行政权有着天然的畏惧和敌视，经济学界关于自由放任的呼声也从未销声匿迹。面对政府干预的日益扩大，周期性经济危机却愈演愈烈的现实，“新经济自由主义”应运而生，并在二十世纪三十年代至四十年代形成体系。而且，随着英美两国经济实力的增强，经济地位的上升，那里又成了“新经济自由主义”的中心。奥地利学派的经济学家哈耶克(A.V.Hayek)就是当时“新经济自由主义”的积极拥护者。他对传统的“无为而治”的经济自由主义作了新的阐释。他认为，斯密理论中关于“每个人最清楚自己的利益”的假定容易引起误解。他说：“个人主义者论断的真正基础是，任何人都不可能知道谁知道得最清楚；并且我们能够找到的唯一途径就是通过一个社会过程使得每个人在其中都能尝试和发现他能够做的事情。……真正的个人主义并不否认强制力量的必要性，但是都希望限制它，即把它约束在某些范围内，在这些范围内必须有其他人来制止强权，以便将其总量减少至最低限度。”总之，新经济自由主义虽然不再因循古典经济学把政府权力限制在最小限度，只充当社会“守夜人”的认识，但是却仍然坚持个人行为形成的市场及其竞争规则是最稳定的，最适应于自我调节的制度，而政府干预只能为市场机制的形成和完善做一些外在的、辅助性的工作。

    新经济自由主义的盛行，使得行政法领域中一度有所松动的“控权”观念重新受到重视。然而，有一成不变的言语和词句，却没有一成不变的理念。当时，狄骥的理论在英美法系国家也产生了深远的影响。在英国，改良主义者拉斯基(Laski)对狄骥的理论进行了大力的宣传。在美国，社会实证主义法学派的主要代表人物庞德(R.Pound)也接受了社会连带主义。他认为，“今后法学的道路似乎是一条通向合作理想而不是通向相互竞争的自我主张理想的道路”，合作是二十世纪法律的文明观念。他说：“我们现在对合作所赋予的价值，是在上一世纪赋予自由的个人自我主张那种价值如此之高，以至在我们今天看来是极其荒谬的东西，而在当时看起来却不算是过高代价的情况下出现的。”在谈及法的作用时，庞德还强调了“公共利益”的观念。他说：“在前世纪，更确切地说前两个世纪，法的职能被理解为保障和维护个人权利”，但是，“在本世纪，随着社会法哲学的兴起，我们所听到的法已不是这种意义了，——其目的是为了维护社会利益，即为了维护在文明社会中从社会生活角度所提出的愿望与需要。”

    英美法系国家的学者对“服务与合作”、“公共利益”等观念的接受和认同，也使得他们不得不在经济自由和政府干预之间寻找恰当的平衡。他们在强调行政法控权功能的同时，对它的理解已与传统观念有着相当的分歧。拉斯基、罗布森(W.A.Robson)和詹宁斯（W.I.Jennings）等一些比较现实的学者对传统的控权理念提出了挑战。他们认为，行政权为公共利益提供服务是正当的，“行政法的作用不在于对抗干预主义的国家，而是给予政府行为以便利。”在他们看来，“法学家的任务不是宣布现代干预主义是有害的，而是看到所有现代国家都采用的政策的情况下，就保证政策效率和赋予个人以正义所必需的技术性设置提出建议。……一种融合效率和公正的人道行政成为行政官员和行政法学家共同的目标。”

    这种观念上的变化在另一个层面上则表现为，行政合理性原则被纳入到行政法基本原则的体系中来。学者们普遍认为，行政权一方面是维护、分配和发展公共利益的必需，它应该随着公共利益范围的扩大而拓展其作用范围。而且，面对日益复杂化、专业化和多样化的行政事务，还有必要赋予行政主体以自由裁量权。但是，行政权，特别是行政自由裁量权，如果不加以规范和控制，又将会被滥用，去侵害相对人权利，进而也会损害公共利益。因此，对行政权应该既控制，又保障。对此，传统的行政合法性原则已经无能为力了，行政合理性原则应运而生，“法治原则”的含义也由此发生了变化。

    在行政合理性原则的指导下，行政法和行政法学开始更多地关注行政程序。它要求在行政权的行使过程中，通过赋予相对人以一定的程序权利和为行政主体设置一定的程序义务，通过一系列程序机制的设计，来实现对相对人权利的保护，从而促进行政效率的提高、公共利益的实现。正如美国行政法学者杰斐（Jaffe）所说的那样，“每个人有他关于政府的观念，有他自己的目标，这在现实中就会发生各种各样的冲突，合理的和不合理的动机，法律允许的和不允许的。由于行政官员比立法和司法人员享有更多更广泛的权力，同时受到更多的利益集团的压力，所以经常会发生权力滥用的行为。正是基于此，行政法是用来规定指导性原则和程序的法，以控制行政官员的‘冲动'。”因此，垄断资本主义时期的控权是动态的控权，控制行政权的运作过程是这一阶段“控权论”的主题。从此，行政程序成了英美法系国家行政法的重要组成部分，并最终导致了战后美国《联邦行政程序法》的颁布。“控权论”的中心也由此而逐渐转移到了美国。

    至此，两大法系的行政法学在逻辑起点——社会连带关系，行政法的目的或功能——服务，以及行政法的价值评判标准——公共利益等方面取得了一致。这无疑为两大法系行政法在以后的碰撞、对接以及趋同创造了条件。