三、福利行政法观的萌芽——“公务说”

    周期性经济危机的频繁爆发，一系列社会问题的产生以及行政权作用范围的拓展同样使传统的行政法理论与资本主义实践发生了矛盾。进入垄断资本主义阶段后，行政法学上传统的“公共权力说”已不能适应社会发展的需要，无法界定行政法的内涵和外延。于是，“公务说”在法国就应运而生了。

    1873年法国权限争议法庭在布朗哥(Blanco)案的判决中，提出了“公务”的概念，并以此作为对行政机关适用行政法的标准。然而，对公务概念的理论论证，却是由法学家狄骥(L. Duguit)来完成的。

    受杜尔克姆（E.Durkheim）的社会连带关系理论的影响，狄骥对那个世纪之交的社会变革有着敏锐的洞察力。他说：“在每一个国家之中，一种经济变革都在不断地发生，……即在几乎每一个活动领域之内，民族经济都逐渐地在替代家庭经济。所伴随的结果是，同一个社会群体中的人们更加增强了相互依赖，即使是出于他们日常的和基本的需要。”

    狄骥还以一个法学家的视角对当时居于“正统”地位的经济自由主义进行了批判。他说：“事实上，确实存在着这样一些经济学家，他们极其过时的研究结果表明，除了提供国防、外交与司法服务以外，国家不再负有其他职责，其他的一切活动都必须让个人自己来进行安排。因为通常情况下个人的这些安排足以保证所有的社会需求都能得到满足。对于这样的种种理论而言，事实是胜于雄辩的；因为现代意识是拒绝接受它们的。现代意识有着其他的一些需要，例如，要求国家不再将教育看成是私人的事情，并且在物质领域要求国家来组织慈善工作。”

    在对社会现实的观察和对传统理论的批判中，狄骥发展了社会连带关系理论。他指出，社会连带关系是一种服务与合作的关系。“人是生活在社会之中，并且只可能生活在社会之中。组成社会的个人只有适合社会存在的规律，才能使社会存在下去。”人们有着一种不可推卸的社会责任，他们只能为社会连带关系的维持而努力。因而调整这种社会连带关系的法也只能是一种义务法，而不能是关于权利或权利义务的法。

    狄骥还认为，社会连带关系理论是行政法治理论的逻辑起点。以此为基础，他提出并发展了“公务说”。他认为，“一旦人们认识到统治者由于其所享有的权力而必须承担相应的义务，并且认识到权力的行使必须与义务的履行相辅相成，公务概念的含义就是显而易见的了。”对此，他从以下几个方面对此行了阐述：

    第一，公共服务是政府职能得以产生和存在的基础。他说：“在整个世界范围内发生的经济与工业的深刻变迁逐渐创设出各种新的、政府所负担的义务。人们之间明显存在的相互依赖关系、经济利益的连带关系、不断加强的商业联系、智力成果与科学发现的广泛传播，都向国家施加了组织提供这些公共服务，以及长期保障国际交流的责任。”他还说：“这样的例子是举不胜举的。每个人都作为其自身的‘公共运输员'的时代已经渐渐过去了。”在狄骥眼里，“公共服务”成了“政府干预”的代名词。

    第二，行政法是有关公共服务的法。狄骥认为，行政法“不再是由某个享有发布命令权的，并有权决定在一个特定领域之内个人与群体之间相互关系的主权者来加以执行的大量规则。现代的国家理论设计了大量的、对组织公用事业进行规制、并保障这些公用事业正常和不间断地发挥效用的规则。”

    第三，行政行为也是一种服务。狄骥说：“所有的行政管理行为都具有一个相似的特征，因为它们所实现的是某个相似的、公共的目标。……政府及其官员不再是向其臣民发布命令的人们的主人。……他们只是国家事务的管理者而已。”他还认为，公众不必为行政权的日益膨胀而担忧，因为“国家行为的延伸与扩张不会必然强化政府的权力。虽然政府的事务增加了，其职责范围扩大了，但它的控制权却消失了，因为没有人会再信奉这种权力。……增加政府功能，就是使某项公共服务处于它的控制之下，同时保证这项服务能够不间断地得到开展。”从而，行政行为也就成了“以公共服务为目的的个别性行为”。

    第四，行政主体与相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系。狄骥认为，行政行为既然是一种服务，那么它也就“只能通过其臣民对于统治者履行他们所负职责的确信来维持自身的存在。无论这种确信是否正确，实际情况都是如此。”他说：“如果政府的权力已经走向衰落的话，它的义务仍然保留下来。……掌权者不能合法地要求服从，除非他们以履行某些职责作为回报，并且只能在他们履行这些职责的范围内要求人们服从。”

    按照上述标准，行政主体直接以满足公共利益为目的的活动都是公务行为；政府的职能在于通过执行法律为公众提供服务即公务，因而服务与合作关系就是公务关系；行政法的主要作用不在于确定“公共权力”的限度，而是使行政行为忠实于公共服务的目的；行政审判所制裁的行为也不再是“越权行为”，而是违反公共服务之目的的行为。“公共服务的概念取代了主权的概念而成为行政法的基础”，行政法将随着公务的需要而变化。从而，公务观念成了垄断资本主义时期法国行政法学的主流观点，并影响到了大陆法系的其他国家和地区，从此发生了行政法观念的世纪性伟大变革。