【内容提要】本文认为“非典”危机突显了中国公共卫生的深层次问题，并对此展开了分析。结合大量数据，本文提出了中国公共卫生的一个突出问题，就是在卫生总费用大幅上升的同时，中国公共卫生状况改善不大、甚至有所恶化，并指出中国卫生工作指导思路的两个误区，即对经济增长的迷信和对市场的迷信，它们导致在公共卫生领域同时出现政府失职和市场失灵。接下来的三部分讨论政府失职和市场失灵的后果，包括卫生防疫体系的瘫痪，地区间、城乡间、社会阶层间的卫生不平等，以及医疗体系效率的下降。最后针对这些问题提出了政策建议。
【关键词】公共卫生 政府失职 市场失灵
【作者简介】王绍光，香港中文大学政治系教授。中国科学院、清华大学国情研究中心客座研究员。
2002年底，一种不明疾病悄然偷袭了广东省。几个月后，这种被命名为“非典型肺炎”（简称“非典”）的致命传染病在中国内地多个省份大规模爆发，并波及香港特区、台湾省和世界上其它许多国家。近几十年来，还从未有一种疾病使人类如此恐慌。
对中国而言，非典的确是突如其来的灾难。不过，在应对非典过程中暴露出来的问题，却以放大的方式凸显了中国公共卫生体系的脆弱性。首都北京的医疗条件在国内可算首屈一指，但面对非典，它在很长时间里手足无措。真正让人们忧心忡忡的是非典会不会传播到内陆省份和广大农村，因为那里缺乏控制疫情的必要财力、人力和物力。非典危机早晚会消退，非典传出的警讯却不容忽视。否则，我们为这场灾难付出的沉重代价便白白浪费了。
本文试图将非典危机放到更大的背景下加以考察，分析它出现的制度性原因。文章分为五部分。第一部分提出问题，为什么在卫生总费用大幅上升的同时，中国公共卫生状况改善不大，甚至有恶化的迹像？第二部分指出近年来中国卫生工作中的存在两种迷信，即对经济增长的迷信、对市场的迷信。这两种迷信导致在公共卫生领域同时出现政府失职和市场失灵。接下来的三部分讨论政府失职和市场失灵的后果，包括卫生防疫体系的瘫痪，地区间、城乡间、社会阶层间的卫生不平等，以及医疗体系效率的下降。本项研究发现，中国的医疗卫生体制不仅比已往任何时候都更加昂贵，而且极不公平并效率低下。正是在这样的背景下，非典袭击了我们，给我们的经济和社会带来了难以估量的损失。文章的最后一部分是简短的结论。
一、问题的提出
有人在谈到非典危机的深层次原因时，特别强调社会整体对公共卫生投入的严重不足。这应是个误解。其实，在过去十几年里，中国卫生总费用可谓飞速增长。从图一可以看得很清楚，在1990年以前，卫生总费用一直在低位运行，变化很小。进入90年代，情况大不一样，几乎是一年上一个台阶。1990年，卫生总费用不过区区700多亿元，到2000年，这个数字已高达4764亿元。短短十年间，卫生总费用增加近7倍，不管是与自身历史相比，还是与其它国家相比，这个速度都是相当惊人的。当然，与发达国家比，中国的人均医疗卫生支出还不高。但相对自身的经济发展水平，中国卫生总费用已不算太低。从卫生总费用占GDP的比重来看，1980年为3.28%, 1990年为3.87%, 1995年为3.88%。90年代后半期，这个比重开始飙升，1999年第一次达到了世界卫生组织规定的最低标准（5%），次年超过世界平均水平（5.3%），达到5.7%。
随着卫生费用的增加，中国的医疗条件大为改观。与1990年相比，2000年全国医院和卫生院的床位增长21.2%，专业卫生技术人员增长15.2%。与1995年相比，2001年全国卫生机构（含诊所）猛增了70％以上。
在这样的背景下，中国人民的健康状况在这些年里应该大为改善。但现实并非完全如此。国际上通常用两个指标来反映一个国家国民的健康状况。一是平均期望寿命，一是婴儿死亡率。谈到这两项指标，中国的政府官员往往会很自豪地指出，中国的平均寿命己从解放前的35岁上升到2001年的71.8岁，高于世界平均寿命（65岁）和中等收入国家的平均寿命（69岁）。同时，中国的婴儿死亡率也从解放前的200‰左右下降到目前的32‰，而世界的平均水平是44‰，中等收入的国家是30‰。从这两个国际通用的指标来看，中国人民的健康水平总体上的确已经处于发展中国家的前列，达到了中等收入国家的平均水平。但是，人们往往忽略了一个简单的事实：如此辉煌的成就主要是在80年代以前取得的。图二描绘了中国人均期望寿命在1960－2001年间的变化，它清楚地表明，人均寿命的增长基本上是在60年代和70年代完成的。80年代以后，增长似乎失去了动力。

也许有人会说，80年代以后进步之所以缓慢，是因为人均寿命的基数已经比较大，不像以前基数低时那么容易取得显著的成果。为验证这种说法的合理性，表一将中国在人均期望寿命和婴儿死亡率两方面的进步与其它国家进行了比较。在1980年，亚太地区有五个国家和地区的人均寿命高于中国。如果上述说法正确的话，它们百尺竿头、更进一步的可能性应该比中国要小。但实际情况完全不是如此。在1980－1998年间，中国的人均寿命增加了2岁，而基数比中国高的澳大利亚、香港、日本、新西兰和新加坡增加了4－6岁；与中国基数相同的斯里兰卡，增加了5岁。再看婴儿死亡率，在1980年，亚太地区各国都比中国低，但到1998年，还有三个国家（韩国、马来西亚、斯里兰卡）的下降幅度比中国大。其余五个国家和地区下降的幅度没有中国大，不过它们的婴儿死亡率已降到5‰以下，实在很难再降了。
表一：各国健康指标的进步速度
人均预期寿命 婴儿死亡率 人均预期寿命的增加 婴儿死亡率的下降
1980 1998 1980 1998
中国 68 70 42 31 2 -11
澳大利亚 74 79 11 5 5 -6
香港 74 79 11 3 5 -8
日本 76 81 8 4 5 -4
韩国 67 73 26 9 6 -17
马来西亚 67 72 30 8 5 -22
新西兰 73 77 13 5 4 -8
新加坡 71 77 12 4 6 -8
斯里兰卡 68 73 34 16 5 -18
低收入国家 51 55 108 79 3 －29
中等收入国家 64 69 53 30 5 －23
高收入国家 73 77 15 6 4 －9
世界平均 61 65 67 44 4 －23
那么，是不是亚太地区不具代表性呢？其实，即使拿中国与世界上其它地区的国家比较，中国在1980－1998年间的进步也并不突出。就人均寿命而言，在此期间，低收入国家平均增加了3岁，中等收入国家5岁，高收入国家4岁，世界平均4岁，而中国不过2岁。婴儿死亡率方面的情况也大同小异，在此期间，低收入国家下降了29‰，中等收入国家23‰，世界平均也是23‰，中国不过是11‰。高收入国家的婴儿死亡率只下降了9‰，是因为再降的空间实在太小了。
人均期望寿命和婴儿死亡率是衡量一个国家健康水平的重要标尺。80年代以来，中国在这两方面进展缓慢，是不是意味着中国的发展模式有偏差呢？早在90年代初，这个问题已引起了印裔诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚森 (Amartya Sen)的关注，他为此还与一位研究中国经济的英国专家你来我往展开了一场辩论。
进入90年代下半叶，中国健康领域的不祥之兆似乎越来越多。本来，中国在传染病和地方病的防治方面曾取得过举世公认的巨大成就，充分显示了社会主义制度的优越性。但最近的一些趋势十分令人担忧。中国法定报告传染病的发病率50年代是每10万人3200，到1990年已下降到每10万人292。此后，进展开始放缓；1995年以后甚至有回升的迹像 （见图三）。结核病便是一个例子。在建国的头三十年，虽然资源比较匮乏，结核病的发病率下降了60－70%；后二十年，尽管资金更加充裕，治疗手段更加成熟，发病率不仅没有下降，反而有上升的趋势。 据估计，中国大约有四亿人受过结核病感染，其中将近10%的人会发病。目前，全国约有500万肺结核患者，居世界第二，占全球结核病患者总数的四分之一，而且其中相当多的人已具有抗药性。 病毒性肝炎的情况更是不容乐观，其发病率高于结核病，并一直居高不下。现在，中国乙型肝炎病毒携带者的数量高居世界第一。 很明显，这样的世界第一、第二绝不是什么值得夸耀的事。
此外，本来已被彻底消灭的各种性病（如淋病、梅毒）又死灰复燃，并在各地泛滥成灾。由外国传入的艾滋病迅速蔓延，每年感染人数以30%的速度上升。根据最新官方数据，中国艾滋病感染者已达100万人。即使我们接受这个保守的估计，如果感染人数增长的势头不减，到2010年，总感染人数可高达1000万至2000万，会再创一个不光彩的世界第一。 与那种灾难性后果比起来，目前让人谈虎色变的几千例非典型肺炎真可谓是小巫见大巫了。

表二：几种传染病的发病率 （1/10万）
1995年 1997年 1999年 2000年 2001年
肺结核 32.73 39.03 41.68 44.06
病毒性肝炎 63.57 64.35 68.93 63.04 65.15
淋病 11.64 12.87 20.63 18.31 14.62
梅毒 0.54 1.68 4.16 4.73 4.56
艾滋病 0 0.01 0 0.01 0.03
地方病方面的形势令人喜忧参半。一方面，大骨节病，”克山病”，碘缺乏病的患者人数有所减少；另一方面，上世纪五、六十年代已被送走的瘟神血吸虫病又卷土重来。血吸虫病曾困扰中国人达2000年之久。对此毛泽东感叹地写道：“绿水青山枉自多，华佗无奈小虫何”。解放前，全国有2000多万患者。那时，疫区的情况是“千村薜荔人遗矢，万户萧疏鬼唱歌。”。五、六十年代，中国政府领导疫区人民打了一场消灭血吸虫的人民战争，基本上消除了这种地方病。但80年代后期，血吸虫病重新出现。如表三所示，近年来，血吸虫病的流行县有增无减，患者人数上下反复，呈胶着状态，并没有好转的迹像。在有些地方，如江西的都昌县，湖北的荆州、沙市、江陵、黄石、阳新等县市，形势还十分严峻。
表三：血吸虫病的流行情况
年份 流行县市区数 流行区人口数（万人） 年底实有病人数 期内治疗病人数 累计达到消灭标准县市区数
1995 391.0 6189.5 927514.0 339512.0 222.0
1997 404.0 6667.5 790851.0 294373.0 234.0
1999 409.0 10454.5 366784.0 309856.0 238.0
2000 413.0 8471.0 694788.0 356885.0 243.0
2001 418.0 9903.0 820776.0 367057.0 247.0
其它公共卫生问题，如职业病严重、精神病发病率上升、自杀率远远超过世界平均水平、食品卫生和环境卫生恶化、等等，限于篇幅，不在此一一讨论。
改革开放以前，尽管中国经济的底子很薄、人民的物质生活水平很低，但在公共卫生领域，中国曾经被看作一个非常成功的典范。刚解放时，中国人民的健康指标属于世界上最低水平的国别组。到七十年代末，中国已成为拥有最全面医疗保障体系的国家之一，80－85％的人口享有基本医疗保健。这使得人均寿命从旧中国的不到40岁提高至七十年代末的近70岁，婴儿死亡率从195‰ 降到41‰。 直到80年代，每逢国际组织对各国进行排序，按人均GDP，中国的排名虽然不高，但按健康水平，排名则高得多，赢得广泛的赞誉。
改革开放以后，中国经济创造了连续二十多年高速增长的奇迹，科学技术取得了长足的进步。与此同时，人均卫生费用大幅上升。在这个背景下，公共卫生事业本应得到更快的发展，但结果却令人失望。世界卫生组织 （WHO）2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在144位，比埃及（63）、印度尼西亚（92）、伊拉克（103）、印度（112）、巴基斯坦（122）、苏丹（134）、海地（138）还要低， 而据世界银行《2002年度世界发展报告》估算，这些国家的人均GDP都没有中国高。这对习惯听到国际组织夸耀中国经济成就的我们来说，不啻是一副很好的清凉剂。
为什么经济底子厚了、科技水平提高了、花钱多了，但公共卫生的状况却恶化了？对这个问题，我们早就该反思了。非典的危机警示我们：再不反思，更大的灾难随时可能发生。
二 指导思想的误区
中国的公共卫生形势之所以恶化，卫生部门当然要负一定责任，但更主要的原因恐怕与我们改革总体思路中隐隐约约存在的两种迷信有关。
1．对经济增长的迷信
长期以来，我们一直强调发展是硬道理。本来，这里“发展”二字的含意是经济社会全面的进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”；更进一步，“经济增长是硬道理”又往往被理解成，为了追求经济尽快增长，其它一切都要让步，都可以被牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望“用发展的办法解决前进中的问题”时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其它一切问题都会迎刃而解。尽管政府从未公开说过公共卫生不重要，但其财政资源的分配清楚告诉我们，公共卫生不是它关心的重点。

图四中所谓“政府卫生支出”包括两大块，一块是“卫生事业费”，一块是“卫生基建投资”。政府对卫生工作还有其它项目的支出，但这两项是大头，其余的是小头。图四告诉我们，无论是政府卫生支出占财政总支出的比重，还是占GDP的比重，在“一五”至“五五”期间都是呈上升态势，双双在改革开放初年达到历史最高点。1983年以后，1992年以前，卫生支出占财政总支出的比重时起时伏，好像变化不大。但是，在此期间，由于实行“放权让利”的财政包干制，政府财政收支占GDP比重急剧下降，结果导致卫生支出占GDP比重一路下滑。1992年以后，尽管政府对卫生投入的绝对数在增加，卫生支出占财政总支出的比重狂跌不止，到2000年也没有止住。到1995－96年，卫生支出占GDP的比重也跌到了历史最低点。只是在最近四、五年，该比重才有轻微回升。“一打纲领不如一个行动”，从政府过去20年的财政支出结构看，公共卫生的确一直不是其重点。
当然，我们并不是说，经济增长一定不会带来公共福利（包括公共卫生）的改善。当经济增长的成果为全社会各阶层共享时，公共福利当然会得到改善。然而，当经济增长的成果为某些社会阶层独享时，不管增长的速度有多快，它都不可能改善全社会的公共福利状况。这样的例子举不胜举，早在七十年代就引起了发展研究学者的注意。只可惜，我们在过去二十年里埋头“一心一意谋发展（实际上是“一心一意谋经济增长”），把别国惨痛的教训完全忘到了脑后。经济增长固然是硬道理，社会公正更是硬道理。前者只是手段，后者才是目的。手段要服从目的，决不能本末倒置，让目的服从手段。
正是由于目标模糊，中国的改革已从一种“全赢游戏”转变为“零和游戏”。如果说1992－93年前，社会各阶层都能或多或少从改革中受益的话，此后，改革的红利逐渐集中到某些社会集团手中，而改革的成本却要由广大农民和工人来承担。随着中国从一个非常平等的国家变成一个非常不平等的社会，经济增长已开始与公共福利的改善脱节。1993年以后，我们的经济平均每年增长8－9%, 但也正是在这个时期，我们的公共卫生状况恶化了，社会危机加剧了。我们现在正在品尝自己酿成的苦酒。
2．对市场的迷信
卫生改革是从20世纪80年代开始的。当时面临的问题带有“短缺经济”的特征，如“看病难、住院难、手术难”。为了缓解供需矛盾，80年代卫生改革的重点是扩大卫生服务的供给，搞活卫生机构内部的运行机制。为此，政府相继推出了一系列鼓励扩大卫生服务供给的政策。如1980年国务院批转卫生部《关于允许个体医开业行医问题的请示报告》，1985年国务院批转卫生部《关于卫生工作若干政策问题的报告》，1989年国务院批转《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》。随着卫生事业规模迅速扩大，医院装备质量明显改善，到80年代末，城乡居民看病难、住院难、手术难的问题已基本解决。
90年代以后，建立市场经济被确立为改革的目标，医疗卫生事业也逐步被推向市场。医疗保险制度改革的核心是建立分担机制，使国家不再“包揽过多”；医疗机构改革的重点是调整医疗服务价格体系，建立所谓“合理的补偿机制”；药品生产流通体制改革则着眼于引入竞争机制。在所有这些改革背后都有一个未加言明的假设：市场可以提高资源配置的效率，包括医疗卫生资源。
实际上，这个假设的后半部分是完全错误的。在公共卫生领域 （即社会全体成员预防疾病、增进健康的事业），人们的行为具有很强的外部性（如为避免医院的收费，非典患者可能不去就医，结果把病毒传染给其他人）；而医疗领域的特征则是供需双方的信息不对称 （如医生给患者开一些不必要的药或高价的药）。即使按照市场经济的理论，这两个领域也充满了“市场失灵”。大多数发达的市场经济国家之所以避免让市场力量支配医疗卫生领域，道理就在于此。从图五可以看出，在OECD国家中，卫生总费用的绝大部分是由政府承担的。在这三十个国家中，只有五个政府承担的份额小于70%。

中国的情况如何呢？在改革开放初期，政府预算支出占卫生总费用的比重为36%，本来就不高；到1990年，下降到25%；到2000年，下降到14.9%。这意味着，在20年时间里，政府预算卫生支出比重平均以每年1个百分点的速度下降。与此同时，社会支出的份额（公费医疗经费）也从44%下降到24.5%。反过来，居民个人卫生支出的比重节节攀升。1980年，居民个人卫生支出占卫生总费用的比重不过23%；到2000年，已高达60.6%。换句话说，过去这些年中国卫生总费用的增长主要是由居民个人负担的。无怪乎老百姓觉得医疗卫生的负担越来越重呢。
与其它国家进行比较，我们发现，中国的医疗卫生领域恐怕是世界上最市场化的之一。以前，有些人总是以中国是发展中国家来反对政府对医疗卫生“包揽太多”。看看表四便会明白，这种托词实际上没有任何道理。2000年中国卫生总费用占国内生产总值的5.3%，略高于世界卫生组织规定的5%的下限。其中居民个人支出部分占60.6%，而这一比例在发达国家是27%。即使排除发达国家，这个比重在其它国家也低得多，包括最不发达国家。如果世界上最穷的国家都能由政府负担近六成的医疗卫生费用，经济欣欣向荣的中国有什么理由做不到呢？
表四：各国卫生支出结构的比较 （%），2000年
卫生总费用占GDP比重 个人负担比重 政府负担比重
中国 5.3 60.6 39.4
发达国家 8.5 27.0 73.0
转型国家 5.3 30.0 70.0
最不发达国家 4.4 40.7 59.3
其它发展中国家 5.6 42.8 57.2
世界平均 5.7 38.2 61.8
医疗卫生费用由个人还是由政府负担决不是钱来自左口袋还是来自右口袋的问题。如果医疗卫生费用主要由个人负担，收入和财富的分配便在很大程度上决定了人们是否能获取必要的医疗保健服务。除非收入和财富在社会各阶层的分配相当平等，否则经济上的不平等必然转化为医疗卫生上的不平等。而医疗卫生上的不平等又会影响到全体国民的总体健康水平。如果医疗卫生费用主要由政府负担，那么即使是穷人也能够享受起码的医疗卫生服务，从而有利于提高全民族的健康水平。
对经济增长和市场的迷信造成了指导思想的偏差。如果说在80年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，也缺乏效率。在以下三节中，我们将逐一讨论政府失职和市场失灵的三种主要后果。
三 卫生领域政府失职和市场失灵的主要后果
1．“重医疗、轻预防”： 卫生防疫体系不堪一击
新中国成立以后，在很长时期里，政府医疗卫生工作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。当时的口号是 “预防为主”。通过一方面推行预防为主的方针，另一方面采用低成本的医疗技术，中国得以在经济发展水平不高的条件下保证人人享有基本的医疗保健服务，创造了名满天下的“中国模式”。 广大居民，尤其是农村居民无需支付高额费用就能享受到基本卫生保健服务。基本卫生保健服务的广泛可及性和公平性大大改善了中国城乡居民的健康状况。
然而，进入20世纪80年代以后，过去成功的模式被人贴上了“平均主义”和“低水平”的标签，医疗卫生工作的重点也悄然从农村移向城市、从“重预防”移向“重医疗”，从低成本移向高科技－高成本。虽然政府口头上仍强调“预防第一”，但实际上，城市的医疗才是第一。医院购买昂贵的大型医疗设备的费用比较容易得到政府批准。在过去十几年里，卫生系统的大型医疗仪器设备更新换代很快，医疗设备明显改善。现在几乎所有部属医院都拥有80年代初期罕见的800MA以上X光机、CT、ECT、彩超、肾透析仪等。省属医院这五类设备拥有率也在50％以上，地区、地辖市和县级医院的设备配置水平没有大城市医院那么高，但它们中相当一部分也拥有先进的医疗设备。 随着医疗仪器的普遍改善，医院提高了对疑难病征的诊断水平，降低了误诊率。这当然是应该肯定的。但是，对高科技的迷信导致大量宝贵的卫生资源流向耗资巨大的先进医疗设备，从而减少了用于卫生其它方面的资金。事实上，中国一些大城市的卫生资源占有量己经达到和超过发达国家的水平。以伽马刀为例，瑞典是发明伽马刀的国家，全国只有一台，而中国仅报到卫生部的就有三四十台。另外，如CT等设备的拥有率，中国的一些城市也超过欧美主要大都市的水平。更糟糕的是，在有些地区，大型医疗设备超过了实际需求，致使相当一部分设备开机时间不足，造成卫生资源的浪费。 转贴于 中国论文下载中心 http://paper.studa.com