近年来国内世界遗产地因旅游开发而引起的冲突事件不断，从索道建设、接待设施建设到门票价格上涨等问题，无一不引起社会各界的广泛争论，一方面这些争论反映了人们对世界遗产保护的关注，另一方面，争论并没有能对问题的解决起到决定性影响说明了世界遗产地问题解决的复杂性，本文拟就相关问题进行分析与探讨。

    一、冲突事件的特征与特点

    1.开发建设是形成冲突的主要力量
    一般认为，旅游发展与遗产保护可能引起的冲突包括旅游性破坏、经营性破坏和开发性破坏三种类型。旅游性破坏指旅游者游览行为对遗产资源造成的环境与资源冲击，这种破坏是一个渐进的过程，往往不易引起突发性冲突，也可以通过适当的管理来进行控制；经营性破坏是指由于经营管理者不慎或不当的管理行为造成的资源毁坏或损伤，这种破坏或大或小，但大的管理失误有可能引起较严重的后果，如武当山遇真宫失火事件；开发性破坏主要是指开发主体不当的开发建设对遗产资源造成的破坏，此类事件一般较容易引起媒体的关注形成新闻焦点，如武陵源观光电梯事件等。
    从近年来发生的几起冲突事件来看，大多是由于开发建设引起的开发性破坏事件。当然，这并不表示目前国内旅游发展与遗产管理不存在旅游性破坏与经营性破坏，它只能说明目前能进入媒体与公众视野的往往还只是大型破坏事件，旅游性破坏与经营性破坏还未引起足够的重视。

    2.冲突事件反映部门利益之争
    在这些冲突事件中，表面上是开发商开发建设与遗产保护的冲突，其背后是政府各部门之间的冲突，其中突出表现在旅游管理部门与文物保护部门的冲突、与建设部门的冲突，地方政府与上级职能部门的利益冲突。
    在冲突事件中，部门利益之争集中体现了部门发展目标之争与部门既得利益之争。部门发展目标之争主要表现在地方政府希望以发展经济为首要目标，而相关职能部门却要求以某单一职能为目标，如武陵源百龙电梯事件中，地方政府极力支持相关项目的开发建设，积极与相关部门进行协调工作。部门既得利益之争主要表现在相关职能部门为争取既得利益(如资源的管理权与处置权、收益权等)发生的冲突，如“水洗三孔”事件和西安兵马俑上市事件，文物部门为保障自身既得利益而与其他部门发生了激烈的冲突。

    3.舆论监督的推动作用明显
    从这些事件发生的过程来看，媒体舆论对推动事件的发展与变化起到很大的作用，从事件发生的时间顺序来看，基本反映“事件发生——(举报)/媒体报道——部门反应——媒体跟踪报道、社会普遍关注——高层介入/主管部门重视——部门进一步反应——有法可依/无法可依——处置/不了了之”的“监督－反馈”特征。在这一过程中，媒体对扩大事件的影响，引起社会关注，推动高层政府介入事件的解决起到了一定的作用，也促使地方政府采取了一些措施，但另一方面，由于媒体及其他外界监督形式本身的局限性，在不同的事件中媒体扮演的角色也颇有争议，它对事件推动作用仍然有限。

    4.法律监督起决定性作用
    从几起事件的处理结果可以看出，凡涉及到文物破坏的事件如武当山遇真宫失火事件，都按照文物保护的相关法律进行了处罚。一则是因为文物保护的主管单位明确——国家文物局，二则是文物保护有严格的法律支持。但涉及到自然遗产破坏的事件时，处理结果大多是不了了之。一方面是因为自然遗产主管部门众多，另一方面是因为目前自然遗产保护的相关法律缺乏。武陵源被联合国教科文组织批评，因为有《世界遗产保护公约》的约束，中央高层的高度重视，问题才得以初步解决。同样是武陵源，百龙电梯事件没有被联合国教科文组织指出，媒体舆论的批评引起了相关部门的重视，但由于自然遗产涉及的主管部门众多，谁也不愿对此事负责，也没有相应的法律可依，所以最后百龙电梯事件也只能不了了之，泰山、黄山事件也大致相同。正如有学者所言“兵马俑丢一个脑袋可以判刑，而泰山砍出一半却无法可依”，没有法律制裁的依据，问题最终也不能得到有效解决。

    二、事件发生的原因剖析

    1.发展目标：经济利益驱动
    公共选择理论认为，人是具有利已心的、追求自身利益最大化的个人，也就是亚当斯密所说的经济人或者交易者，他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。个人参与政治活动的目的也是追求利益最大化，也以成本—收益分析为根据。政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。政治家的效用函数中包括的变量有权力、地位、名声、威望等，虽然增加公共利益也可能是政治家的目标函数中的一个变量，但是这个变量不是他的目标函数中的首要变量或权重最大的变量 。
    在传统体制下，地方政府实际上是中央政府的派出机构，地方成为全国综合平衡的中间层次，一切听命于国家的指令性计划。实行市场取向的体制改革后，地方政府的目标函数和约束条件发生了重要的变化 。一方面，1980年实行“分灶吃饭”的财政体制后，地方政府的利益被强化了。当地方政府以预先确定的比例包干财政收支时，它就不再仅仅是个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济目标的经济组织。地方利益不再是抽象的，而是具体的，正是这个意义上，地方政府有其相对独立的目标任务，地方政府的经济行为，就是在地方利益的驱动下，利用地方职权，实现这些目标任务。又是在这个意义上，地方政府从地方利益的代表者，进而成为一个相对独立的利益主体，并且是多层次的利益主体 。在地方政府中，政府政策总会受到政府官员个人利益偏好的影响，在缺乏有效监督的情况，政府官员制定的政策总是会追求短期经济目标的实现。
    目前国内世界遗产地的实际控制与管理权都由地方政府所掌握。基于种种现实压力，地方政府的遗产管理目标不得不以经济发展为目标，而具体负责的政府官员则将这种经济利益更具体化、短期化。明确的经济利益驱动与短期的经济发展目标使遗产地的开发建设形成一种强势力量，力量对比的悬殊使遗产保护工作弱化，最终导致这些冲突事件的发生。

    2.经营方针：游客需求导向
    改革开放以来，“顾客至上”、“顾客永远是对的”、“让顾客满意”是服务业奉行的宗旨，虽然在实际的服务过程中远未真正落实这一理念，但在旅游资源的开发建设中却已经普遍接受这一思想，如“围绕市场需求开发产品”、“市场导向开发原则”等等，应该承认这种指导思想在一定范围内有其合理性，但对于世界遗产地这种高度稀缺资源，完全以顾客需求为导向进行开发建设可能会出现一些新问题。
    首先，游客追求舒适最大化与遗产资源保护的最优化存在冲突。目前以团队观光为主的国内游客群体总是希望游览舒适最大化，同时他们对索道等交通设施建设所产生的负面影响却并不敏感。例如，武陵源的游客调查表明，86.3%的游客表示他们喜欢或很喜欢索道等交通工具，但却只有42.2%的游客认为索道建设破坏了遗产资源。其次，游客对各类享受型交通设施的需求态度其实很模糊。游客喜欢遗产地内的享受型交通工具，同时他们也大多认同徒步登山的乐趣，可见其立场其实很模糊，如果能够合理的引导，其立场可以改变。例如，武陵源的游客调查表明，在86.3%的游客表示喜欢索道的同时，也有55.3%的游客认为步行上山游览效果会更好。第三，索道等交通工具建设并不能真正增加游客的满意度，相关研究结果表明，影响游客在世界遗产地游览满意度的主要因子依次是风景与游览服务质量、景区设施与环境、食宿设施与服务、景区内外交通便利程度、物价与购物环境和景区享受型交通工具，景区的享受型交通工具对游客的满意度影响并不大(张朝枝 2004)。
    所以，在世界遗产地内以“满足顾客需要”、“方便游客登山”、“减少游客疲劳”、“提高游客满意度”为理由大肆修建索道、电梯等交通工具的立论并不充分，因为游客的需求立场其实很模糊，可能通过引导来改变，同时索道、电梯等设施并未能真正地提高游客满意度。以“满足游客需要”而在世界遗产地内修建的各类索道等现代化交通设施只会与遗产保护发生冲突而不能真正体现游客需要和提高游客满意度。

    3.现实压力：供需矛盾突出
    我国人口众多，旅游市场成长迅速，而世界遗产资源分布不均衡，区域经济水平悬殊，造成了遗产资源的供需矛盾突出，也在一定程度上促成了世界遗产地旅游发展与遗产资源管理的冲突事件的发生，其主要表现在：
    人口压力。一个国家或地区拥有遗产地数量与当地人口数的关系，会影响到遗产地的保护压力。每一遗产地平均服务人口越多，它所面临压力越大。我国世界遗产地总数虽然名列全球第三，但人均遗产地系数却倒数第三，仅多于尼日利亚和印度。快速发展的经济与不断增长的出游能力使中国遗产地的人口压力特征更加明显。
    遗产地的空间结构与城市出游压力。从中国我世界遗产地空间分布特征来看，中国世界遗产地与中等城市之间的平均距离为326.2km，在大部分游客出游半径500km以内，各个世界遗产地出游场力平均为1192.2，各遗产地面临城市出游的压力巨大 。
    区域产业结构调整压力。在过去的15年中，中国的失业率持续增长，各地政府都面临着巨大的解决就业的问题，在产业结构调整的背景下，大部分地区将世界遗产地作为解决就业问题和创收的主要途径，再加上国内对遗产地保护的资金投入有限，遗产地面临的产业结构调整压力更加突出(吴必虎等，2002)。

    4.制度设计：产权重叠与监督缺位
    资源处置权设置重叠、产权不具有排他性。一般认为，所有权是产权的核心，与之相伴随的有使用权、收益权、处置权等多方面权利。随着世界遗产地旅游发展与遗产保护矛盾冲突的加剧，越来越多的学者认为，经营权与管理权或者所有权含糊不清是造成这一问题的主因。但实际上，在世界遗产这类特殊公共资源中，任何主体的经营活动实际都有赖于政府相关部门的“批准”，没有政府部门的批准或者其他形式的许可，任何单位或个人都无法对遗产地类的资源进行“占有”或“使用”，所以实际上对开发主体产生影响的是“审批权”，即谁有权批准投资主体可以“使用”、“占有”资源，这种“审批权”实际上就是一种资源处置权，因为“审批”实际上就意味着“处置”安排其利用形式与处理方式。世界遗产属于一种特殊的公共资源，这种公共资源的所有权归全民所有。作为一个整体的全体公众尽管是公共资源法律上的最终所有者，但实际是政府代表全体公众进行管理。一旦公众把公共资源的处置权委托给政府来代理行使，资源的所有权和处置权就发生了分离，这就引发了代理问题，即资源所有者(全体国民)与管理者(政府官员)之间存在委托-代理关系，由于同一遗产资源分别委托给林业、环保、建设等多个部门进行“代理”，实际上造成了产权设置重叠，即同一资源实体的一些产权同时委托给不同的平级政府部门，各政府部门对遗产资源的“处置权”并不具有排他性，他们在实际中相互竞争使用，最后的结果就正如2002年9月武陵源区人民政府向联合国教科文组织提交的《武陵源世界自然遗产现状定期报告》(第11页)中坦言：“对于有实力的单位、企业、投资商，到景区中投资兴建旅游接待设施，尽管我们已经认识到一些是‘问题工程’，但迫于种种压力，我们很难说‘不’” 。
    信息不对称与制度性监督的缺位。一方面，资源的所有者——普通公众与代理人之间处于信息不对称状态。世界遗产管理需要专业的知识与充分的信息，而普通公众无法掌握足够的信息以监督代理人——政府的行为；另一方面，缺乏制度性监督机制代替普通公众对代理人进行长期有效的监督与约束，世界遗产的监督只能通过个别专家的呼吁、媒体的报道，在中央高层介入的情况下才能促使问题解决，这种监督具有偶然性，而不是制度性的、稳定的、全面的监督，在官员个人动机的驱使下，他们总是倾向于透支使用世界遗产资源而获得短期贴现率。

    5.理论症结：政府还是市场？
    对于世界遗产的经营与管理问题，一开始就出现了政府与市场之争。关于遗产资源的政府管理模式的主张包括两个观点：建立国家公园管理局类似的垂直管理体系和建立多位一体的地方政府属地管理体系；关于遗产资源市场经营的形式，在实践中出现了转让经营权与景区经营公司上市的作法，理论界也提出了“两权分离”、“三权分离”或“四权分离”的说法。但无论是在理论界还是实践界这两种观点都陷入一个困境：政府治理的遗产地并未能避免保护与开发的冲突，市场经营的遗产地也倍受批评 。最近《文物保护法》与建设相关条例先后明文规定遗产资源不得转让经营权，这标志着政府与市场之争在实践中以政府胜利而告一段落，但理论的争论远未停止，实践中的冲突也因此而将继续存在。

    三、解决问题对策思考

    现行世界遗产管理体制是特定历史阶段地方政府经济利益诉求的结果，而目前所出现的冲突正是世界遗产地非经济利益诉求日益增强背景下旧体制与新需求的冲突。旧体制问题的核心是资源的处置权非排他性与制度性监督的缺位，因此，只有努力改变这两个核心要素才能促进旧体制从经济利益导向多目标导向转化。据此，对于世界遗产地旅游发展与遗产管理的冲突与矛盾，笔者认为关键是要解决以下问题：

    1.设置专一的资源处置权
    资源处置权的重叠直接导致资源占有的失控，导致遗产地的开发性破坏。因此，在世界遗产地管理体制设计时，关键是遗产地的管理机构具有专一的资源处置权，即遗产地内的任何形式的资源利用都必须由专门的机构来审批，其他机构都无权干涉。这种专一的资源处置权既可以是中央政府（如国家遗产管理局或国家公园管理局等）直接控制，也可以是地方政府（景区管理政府）直接控制，但其关键是对资源处置权具有排他性，同时也就意味着该管理机构对遗产资源的保护状况负有唯一责任，避免分利时争相“处置”资源，承担责任时相互推诿。

    2.建立制度性监督机制
    资源处置权具有专一性时，监督就显得特别重要，为保证这种处置权使用得当，就必须建立一种制度性的监督机制，它包括法律监督、行政监督、专业技术监督和社会公众监督。
    颁布相关法律，加强法律法规监督。通过颁布严格的世界遗产保护法律，监督遗产资源的使用者（处置者）的行为，使遗产资源的污染、破坏等问题能够有法可依，规定资源处置机构的法律责任，对资源处置权力进行法律约束。
    建立专业的技术监督机构，加强科学技术监督能力。事实表明，世界遗产的保护与管理是一项涉及多学科的复杂工作，资源的利用与管理都必须建立在科学的依据之上。美国黄石公园的案例表明，没有科学的指导可能会造成资源的另一种灾难。由于人们的认识水平在不断的提高，自然生态环境也在不断的变化，它对管理者不断提出新的要求，这就要求有专业的科学机构长期对世界遗产的价值、保护开发与利用进行跟踪研究，并对各个世界遗产地进行科学地监督。
    完善公众监督参与机制，强化公众舆论监督。事实证明，公众舆论的监督对世界遗产地的保护与管理起到了一定的作用，因此，要建立一个完善的公众参与监督的机制，以利于世界遗产的利用与管理处于一个更为广泛的监督之中。

    3.引入外界制度变迁力量
    现行世界遗产管理体制是经济发展动力下的变迁结果，其制度功能是促进地方经济发展。随着人们认识水平的提高与环境保护组织约束力的加强，世界遗产地的非经济功能将会日益受到重视，旧体制的弊端将更加明显，制度变迁的动力将越来越大。但由于诱致性制度变迁缺少动力机制或动力机制不健全，而强制性度变迁又遇到层层阻挠困难重重，有必要通过引入体制外的制度环境与安排，将国际社会当作独立经济体的一个外生变量纳入制度分析的范畴，寻找潜在利益空间与获利机会，为制度变迁设置新的动力机制，比如积极加入国际环境保护组织等手段来推进世界遗产地管理体制的变革，正如中国加入WTO推动经济体制改革。实际上，中国加入《世界遗产公约》已经在某种程度上推动了遗产资源管理体制的改革，但仍显得不够。(作者简介：张朝枝(1973- )，博士，复旦大学旅游系讲师)