二、撤回起诉的性质
研究公诉案件撤回起诉的法律性质，首先应当探讨公诉权的概念及其权能，在此基础上才能充分认识撤回起诉的性质。公诉权是法定的专门机关代表国家主动追诉犯罪，请求审判机关对犯罪嫌疑人予以定罪并处以刑罚的一种权力。其实质是在特定的犯罪案件中，国家垄断行使对犯罪行为的控告权[4]。其性质可以从三个方面理解：①公诉权是一项司法请求权，包含审判启动请求权和有罪判决请求权两项内容。②公诉权是一项犯罪追诉权。③公诉权是一项具有专属性的法定职权。[5]由此看出，公诉权的核心就是追究被告人的刑事责任，惩罚犯罪。为达此目的，刑事诉讼法设置了一系列的诉讼程序，使公诉机关按照这些步骤来追究犯罪。有学者又将这些具体程序称为公诉权的四项基本权能：公诉提起、公诉支持、公诉变更（包括公诉的改变、撤回和追加）、上诉（抗诉）。[6]无论是提起公诉、支持公诉、提起抗诉还是变更、追加起诉，都是公诉机关请求（要求）审判机关对被告人作出有罪判决，实现公诉的最终目的。而撤回起诉是在公诉机关提起公诉后，发现本不应该起诉或不必要起诉时，撤回已经提起的控诉。[7]由此引起审判的原因业已消失，无须再行裁判。[8]即：要求法院将判罪的被告人撤回来，进行无罪处理。显然，撤回起诉的实质内容与公诉权的内涵是相悖的。撤回起诉与追加起诉、变更起诉也有质的区别。追加起诉是指公诉机关在提起公诉后，发现遗漏了其他犯罪嫌疑人或者罪行，于是在旧诉的基础上追加提起新诉，将遗漏的其他犯罪嫌疑人或者罪行纳入旧诉的范围，从而扩张旧诉范围的一种诉讼活动。诉讼理论认为，一个独立完整的诉，由人的要素（被告人）和物的要素（犯罪事实）两部分构成。追加起诉的实质是通过在旧诉的基础上追加提起新诉来扩张旧诉的要素的范围，或通过“被告人之追加”以扩张旧诉的人的要素的范围；或通过“犯罪事实之追加”以扩张旧诉的物的要素的范围；或通过“案件之追加”，同时扩张旧诉的人的要素和物的要素的范围。变更起诉的实质是以新的人的要素去更换旧诉的人的要素，即“被告人之变更”或是用新的物的要素去更换旧诉的物的要素，即“犯罪事实之变更”。无论是“被告人之变更”还是“犯罪事实之变更”，在新的要素进入起诉范围的同时，相应旧诉的要素退出起诉范围，因而，变更起诉的法律效果并不会导致旧诉的起诉的扩张。[9]但无论是追加起诉还是变更起诉，都是人民检察院要求人民法院对变化后的被告人或犯罪事实继续依法审理，作出有罪判决的诉讼请求，都是公诉权能的组成部分。而撤回起诉是人民检察院提起公诉后发现被指控的被告人具有不应追究刑事责任的法定情形的行为，撤回公诉，是将本来要求人民法院对所指控的被告人判处刑罚，而现在又请求审判机关不仅不能对其判刑，还要主动撤回指控，自己做无罪处理的一种诉讼行为。它与追加起诉、变更起诉不仅诉讼目的相悖，而且诉讼方向相反。因此，笔者认为，撤回起诉并不是公诉的一种权能，而是一种滥用的诉权。
我国刑事案件提起公诉的条件是法定的。刑事诉讼法第141条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。”根据这条规定提起公诉必须达到法定的标准或法定条件：即实体性诉讼条件和程序性诉讼条件。实体性诉讼条件，是指关于实体法律关系（刑法）方面的事项满足了进行实体性审判的要求，主要是由一定证据支撑的犯罪事实。即已获得的证据证实拟起诉的对象有较大的犯罪嫌疑，同时基本排除其阻却违法和阻却受罚的因素。程序性诉讼条件，是指符合起诉的程序性要求，如管辖、时效、被告人在案等。[10]具体而言，提起公诉必须符合三个条件，缺一不可：第一，犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清；第二，证据必须确实充分；第三，依法应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任。[11]而最高人民检察院《刑事诉讼规则》规定撤回起诉的三种情形（或称三个条件）：一、不存在犯罪事实；二、犯罪事实并非被告人所为；三、不应当追究被告人刑事责任的。“不存在犯罪事实”，是指根本没有发生指控的犯罪行为或者虽有行为存在但并不构成犯罪；“犯罪事实并非被告人所为”，是指有犯罪事实存在，但并非起诉书指控的被告人所为；“不应当追究被告人刑事责任的”，主要是指被告人符合刑事诉讼法第15条规定的情形[12]。既然犯罪事实不存在或者不是被告人所为，不符合起诉条件的案件，为什么当初还要决定起诉？为什么不应当追究被告人刑事责任的案件还要经过开庭调查、举证质证、法庭辩论后，在人民法院宣告判决前才撤回起诉？