三、社会的协调发展与我国社会保障法律体系的构筑

    社会的协调发展需要有比较完善的社会保障法律体系的支持。发达国家的经验证明，健全的社会保障立法不但是构筑其完整法律体系的基础，而且也是社会保障制度发展的"坚强后盾"。我国社会保障法律体系的建设由于缺少基本法律的支撑，所以在构筑社会保障法律体系框架的过程中，始终缺乏长远性的总体思考，表现出随意性强，头痛医头，脚痛医脚的无统一规划的现象，其问题表现在以下几个方面：
    （二）框架结构随意
    围绕着国有企业的改革，1993年十四届三中全会提出的我国社会保障的体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累六大部分；1994年《劳动法》第73条所设定的社会保险的框架是养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险五部分的内容；1998年随着下岗社会现象的出现，国家对社会保障法律体系的框架设计又基本上是社会保险（而且主要是养老保险、失业保险和医疗保险部分）、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三大部分，并发布了两?quot;确保"的政策；2002年党的十六大对社会保障的提法是：完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城乡居民最低生活保障制度。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度；在2003年3月的全国人大会议上，对社会保障法律体系强调的是"三条保障线"（失业保险、下岗生活费和城市居民最低生活费）和"两个确保"（确保下岗职工的生活费和离退休职工的离退休费），提倡建立的是以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障的社会保障体系，劳动和社会保障部的提法也与此相同。我国是一个政府主导型的国家，其优势是能够高效地形成全国一盘棋，便于推行政府的各种决策和政策，但由此带来的负效应是太多的"随机而变"，其与法律法规应该具备的稳定性显然相悖。
    在2003年10月14日《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）中，第一次提出了"加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系"，的思想，其对社会保障体系框架设置为，完善企业职工基本养老保险制度，将城镇从业人员纳入基本养老保险；实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；继续完善城镇职工基本医疗保险制度；继续推行职工工伤和生育保险；积极探索机关和事业单位社会保障制度改革；完善城市居民最低生活保障制度；农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合；有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度；积极建立农村新型合作医疗制度，实行对贫困农民的医疗救助。
    通过《决定》有关建设社会保障体系方面的设定，我们不难透视出执政党对我国社会保障体系框架的勾画，而最大的亮点应该是要加快我国社会保障体系的建设，而且必须与经济发展水平相适应。
    （三）概念使用混乱
    在建立社会保障制度和社会保障立法的目的方面，世界各国政府的目标方向应该是大概一致的，但由于经济发展的成熟程度和文化的差异，加之制度的不同，西方社会福利制度的内容与构架与我国社会保障制度的内容与构架还是存在着一定的差别。目前，我国虽然没有制定和颁布《社会保障法》，但社会保障的内容包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利五个方面已经是一种定势。然而在理论和实践中，我们在使用社会保障、社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利时，不但概念不清、内容交叉，而且往往以点带面，十分混乱。如或把社会保险就视为社会保障、或把社会保障视为最低生活保障，甚至就把社会保险中的某一项保险项目视为社会保障或者是以社会福利来替代社会保障等。概念使用的混乱，难免会带来立法方面的混乱。
    （三）人为因素干扰
    在社会保障方面，国家政策性的规定不但多如牛毛，朝令夕改、并且前后矛盾和相互矛盾现象严重。整个社会保障法律制度使人感到体系性不强，破碎感明显，甚至出现某项社会保障项目受重视的程度，会随着不同社会群体政治呼声的大小、部门势力的大小或者个人影响的大小而发生变化的极不正常的情况。
    可见，建设与社会经济发展相适应的社会保障体系不但是执政党的任务，也是社会保障法学界义不容辞的责任。这正如中国社会科学院社会学所景天魁所长所讲的那样：对于我国社会保障体系,应该从体制入手,重新进行国家公共权利的整合,初步在我国建立起一个基础整合的社会保障体系 。

四、社会的可持续发展与我国社会保障制度的建设

    社会的可持续发展需要社会的方方面面的努力，而社会保障制度则是社会可持续发展的基石，其离不开政府的财政支持和制度的健全和完善。目前，我国社会保障制度的发展和完善还存在着以下几方面的问题：
    （一） 政府财政投入太少
    对于社会保障制度的建设，我国政府在财政方面的投入一直都比较少，而在欧盟国家，中央财政对社会保障支持的力度都比较大，社会保障支出占国内生产总值的比例都比较高。例如1994年丹麦为33. 7%，德国为30.8%，法国为30.5%，荷兰为32.2%，芬兰为34.8%，英国为28.1%。我国社会保障支出占国内生产总值的比例是多少，国家没有一个权威性的数据，只是有学者认为，目前国家用于失业保险金支出和下岗职工基本生活费合计占国内生产总值的比重，1996年为0.16%，1999年为0.51%。     在社会保险费用占财政支出的比例方面，德国1994年为33%，新加坡1996年为42%，匈牙利1998年为50%，丹麦1998年为70%，而我国2001年社会保险费用才占总财政支出的6%左右。     发达国家高福利高财政教训固然值得我们吸取，但我国中央财政对社会保障支出的力度也未免太低。当然，我国政府已经统筹考虑，计划在"十五"期间，社会保障支出占国家财政指出的比例，逐步达到15%--20%。
    我国进行改革的目的是要使一部分人富起来的同时，带动大部分人达到中等生活的水平。然而，不在一个平台上的竞争和稀缺资源占有的不同，使一大部分人在市场竞争的过程中陷入了贫困，且从相对贫困走向绝对贫困。当农村的贫困问题还未解决好之时，城市的贫困面却随着房改、医改、子女受教育等新问题而不断扩大。根据国家统计局2002年9月26日公布的《首次中国城市居民家庭财产调查总报告》披露：在我国，10%的最高收入的富裕家庭占有了45%的全部居民资产总额，最低收入家庭的资产总额，仅占全部居民总额的1.4%。     如此巨大的贫富差距，不但需要国家政策的调控，而且需要国家财政的支持，
    （二）社会保障面太窄
    在社会保障面方面，我们远未建立起覆盖全体公民的社会保障制度，仅仅是对一部分特殊社会群体的特殊待遇。例如，4亿多城镇公民成为了13亿多中国公民的特殊主体，可以享受到8亿多农民享受不到的社会保障待遇；1亿多城镇有职业者，又成为4亿多城镇公民的特殊主体，可以享受到其他城镇公民享受不到的社会保险待遇。由于社会保障的覆盖面太窄，所以，到2001年底，尽管全国参加基本养老保险的人数超过了1.4亿人；参加失业保险的人数也有1亿多人；参加基本医疗保险的人数有9400万人，但是其加起来的总数不及中国总人口的1/10。
    （三） 社会保障水平太低
    我国城市贫困人口约有3100万，约占城镇总人口的8%。 2001年中央财政用于城市低保的资金为23亿元，按当年领取低保金的人数1170.7万人计算,人均16.37元/月；2002年，全国城市领取最低生活保障费的人数为2053万人 ，中央财政用于低保的资金翻了一翻,而其低保对象也几乎翻了一翻。截止2002年11月，我国3.2亿非农业人口中，有1998万人陷入绝对贫困，需要政府的救助。2002年政府为此开支近105亿人民币。
    2003年度，我国城市低保对象达到2235万人，比2002年增长了170万人。
    全国共投入低保资金近140亿元人民币，其中中央投入92亿元，比2002年增长了百分之百。目前，全国城市居民平均最低生活保障标准是155元，但实际平均补差为每人每月56元，个别地区仅有20元。
    （四）有关制度远未建立
    首先，企业补充养老保险制度的建设。我国养老保险一方面出现了基本养老保险基金负担系数不断提高，养老保险基金支出规模日益扩大的现象（养老金目标替代率最初设计为58％，实际平均在80%左右，有些地区甚至高达100% ），另一方面也出现了养老保险基金的"空账户" 问题 。为了让个人帐户的"空帐"变为"部分实帐"，使养老保险制度可持续的发展，中央每年给予财政补助300多亿元。2002年，中央财政补助408.2亿元 。有学者通过研究认为，我国养老统筹基金在未来25年间年均缺口为717亿元，总缺口1.8万亿元。如果按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长28年，年平均1030亿元，总缺口扩大至2.88万亿元。 根据则算,在未来五年内，我国养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险基金的资金缺口高达1000亿元，当期收不低资的状况比较严重。
    同时，我国还存在着企业严重欠费的问题。如2001年全国欠缴养老保险费9000万，2002年欠缴6600万，2003年1-5月欠缴5000多万，目前的欠缴总数为439.9亿元。 据世界银行专家分析，我国要安全平稳地渡过养老保险金支付的高峰期，必需准备3万亿元左右的养老保险基金的积累。在未来30年，政府将负担近7.6万亿元人民币的隐性债务。 可见，如此巨大的资金缺口，除了依靠国家的财政补助以外，显然还迫切需要企业保险和个人保险的补充。
    在德国，企业补充养老保险对劳动力的覆盖率高达65%，一个参加了企业养老保险德国的雇员，在退休时其养老金总额将达到他在职收入的80%-90%。其中，养老金替代率约为70%，企业年金约占养老金总量的8.5%。
    德国企业补充养老保险属于自愿性养老保险，并由私人公司经营，但政府并非完全放任自流。1975年德国联邦政府国会通过《企业补充养老保险法》并规定，企业雇员除了必须参加法定社会保险外，还可以参加雇主开办的企业内部保险，开办补充养老保险的企业雇主必须对雇员承担一定的义务。
    我国外资公司一般都较早地为员工建立了企业补充养老保险制度（积极为职工购买商业保险，并把之作为留住人才的手段之一）。但是就全国而言，企业补充养老保险制度基本未形成。虽然早在1998-1999年就有保险公司推出了企业补充养老保险等类似企业年金的产品，但事实上远未形成真正意义上的企业年金市场。当然，也有专家预测，未来三年内我国企业补充养老保险市场每年将有1000亿元的增长规模，各类年金总量可达5000亿元人民币左右。
    其次，个人养老保险制度的建设。在德国，一个参加了个人养老保险的雇员，退休时在其养老金总额中，个人保险约占其10%，超过企业补充养老保险的8.5%。在我国，尽管银行近几年来在不断地降息，但2003年，我国居民个人储蓄存款高达11.6万亿元。我国居民个人储蓄款无疑为个人养老保险的发展提供了很大的空，如果我国享受基本养老保险的劳动者对个人养老保险报积极参予态度的话，那么其制度的建立并不难。
    最后，社会保障司法制度的建设。社会保障程序法和社会保障司法制度，是社会保障法的实体规定得于实现的途径，在国际社会，有的国家专门设有社会法院来处理劳动纠纷和社会保障纠纷。劳动者如发生其争议，可到社会法院提起诉讼，以保障自身社会保障保权的实现。在我国，既没有社会保障法的颁布，也无社会保障程序法的规定，更没有社会法院的设立。虽然有些地方的人民法院设立了社会保障法庭，然而，就全国而言，法院普遍没有社会保障法庭的设立和不受理社会保障案件，劳动者社会保障权受到侵害时，基本处于无法可依和告状无门的状态。我们认为，如果说司法是社会公正的最后一道防线的话，那么诉权应该是劳动者实现法定权利的最好武器。无司法保障的权利不是真正的权利，因此，健全社会保障司法机制，使劳动者在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护，应该是政府的一种责任。

结语

    社会发展的历史证明，任何一种制度的产生即意味着其改革的开始。世界各国社会保障制度无不是在改革中前进，在前进中又不断地进行再改革的一个否定之否定的过程。而也正是有了这个过程，才使其构筑起以社会安全为目标、以社会立法为手段、以社会公平为原则、以人道主义为本色的全面而完整的社会保障法律体系。
    我国社会保障立法发展50多年，社会保障制度改革近20年，社会经济的发展对国人的实惠应该是有目共睹。但是迄今为止，我国既无社会保障法的制定，也无社会保险法和社会救助法的颁布，而《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布，也以某大学生的惨死为代价。特别值得我们注意的是，自改革开放以来，当社会创造出无数个百万富翁、千万富翁和亿万富翁的同时，我国却只有25％的老年人能享受到养老保险待遇，10％的人能享受到医疗保险待遇，20％的非农劳动者能享受到工伤保险待遇，数以千万计的农村贫困人口最低生活保障制度远未建立，老年人福利、残疾人福利等各项福利事业均落后于社会经济的发展和社会公民发展的需要。     一句话，经济社会的全面发展离不开社会保障法律的保障，虽然2004年3月14日的宪法修正案"国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度"写进了其第14条第四款，为我国制定社会保障立法提供其原则性的指导，但我国社会保障立法及其体系和制度的建设，远还任重而道远。