一、科学的发展观与我国社会保障立法理念

    一种先进制度的建立，除了有高度发展的经济基础之外，还必须有先进理念的指导。在西方社会保障法制建设的过程中，除了本国的政治、经济和文化等决定因素外，哲学、政治学、社会学和经济学等先进理论及其思想，都对其产生过巨大的作用。由于社会保障制度的安排会对社会发展产生一定的影响，所以一些既是经济学家又是思想家的学者们，往往要通过对社会各种经济关系和经济活动规律的研究，来为社会保障的理论与实践提供一些方法论的指导。例?quot;西方经济学中的收入分配理论、边际效用理论、就业理论、贫困理论、制度学说和私有化理论，马克思主义的劳动价值学说、后备基金与六个扣除学说，等等，"     都为现代社会保障立法及其制度的发展做出了贡献。透过现代社会保障立法及其制度100多年发展的轨迹，我们可以看到：大家们的学说和思想，对世界各国社会保障立法及其制度的产生和发展的影响是如此的前所未有。从19世纪的放任主义到贸易保护主义；从20世纪上半叶凯恩斯的国家干预主义到20世纪末新自由主义的出现；从20世纪50-70年代产生的中间道路的理论，到20世纪90年代尤其是90年代末期，西方各国不约而同地选择了"第三条道路"（即淡化左右，取自由主义和民主主义之长）的实践，直至英国首相布莱尔《第三条道路》一书的出版在欧美国家所引起的轰动，无不充分地证明了先进理论及其思想与社会保障法的血与肉的关系。同样，世界经济学学说及其思想的发展和回归，也无不表现出与其社会保障立法的产生、发展和改革的相一致。所以，当社会保障立法的完善与否成为一个国家全面发展的标尺的时候，先进理念的指导和指引就显得是如此的必不可少。
    我国理论界针对我国社会保障立法及其体系的建设，仁者见仁、智者见智，出现了不少的先进理论与先进思想。我们认为，就我国国情而言，若站在执政党的立党为公、执政为民的高度，"三个代表"重要思想不但是我们党必须长期坚持的指导思想，而且也应该成为社会保障立法的指导思想。因为加快和完善社会保障立法也必须"始终代表中国先进生产力的要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国广大人民的利益"。社会保障法作为一种先进法律文化，也必须始终代表中国广大人民的利益的要求，才可能在实践中发挥让全体社会成员平等地享受到社会发展的物质文明成果、政治文明成果和精神文明成果的作用。在社会改革的过程中，最不能容忍的是对社会公民权利的漠视、忽视直至权利的被剥夺。2004年3月14日，全国人大通过宪法修正案，"国家尊重和保障人权"的内容终于成为了《宪法》第33条第三款。因此,我们不但应该树立科学的发展观,也应该树立科学的立法观,从而尽快制定出以人权为中心的,以"以民为本"的社会保障良法。

二、社会的全面发展与我国社会保障立法现状

    社会保障法既是社会生产力发展到一定阶段的产物，也是社会继续向前发展的一项重要制度；既是一个社会是否全面发展的重要标志，也是一个社会得于全面发展?quot;稳定器"、经济运行的"减震器"和实现公平的"调节器"。
    社会保障立法越是全面的国家，社会公民的社会保障权利就越得到全面地实现，而社会公民的全面发展又进一步推动着社会保障立法及其社会的全面发展。所以，与其说社会保障法是市场经济发展的结果，不如说社会保障法是一个国家一个民族发展的基本制度之一。纵观世界社会保障立法史，我们不难看出，世界各国社会保障制度的建立、发展和完善无一不表现出其立法先行的特征，而各国公民社会保障权利的全面实现也无一不是法律强制实施的一种结果，法律成了各国社会保障制度的强硬支撑点。从1601年的英国的旧《济贫法》到1834年的新《济贫法》，使英国建立起最初的社会救济法的权利义务关系；从1883年到1889年，德国颁布了 "三大保险法"（即1883年颁布的《医疗保险法》、1884年颁布的《事故保险法》和1889年颁布的《伤残与老年保险法》），拉开了现代社会保障立法的序幕而被世人所推崇，引起了整个西方世界的高度关注并为工业化国家所仿效。     而1935年美国《社会保障法》的颁布，则赋予了社会保障以法律的形式和内涵，从而具有了划时代的意义和起到了里程碑的作用。
    我国社会保障立法从社会保险开始，以1951年政务院颁布的《劳动保险条例》 为起点，我们建立起除了失业保险以外的养老、医疗、工伤和生育方面的社会保险制度。而1982年宪法第五条的规定（中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其它残疾的公民的劳动、生活和教育）则为社会保障立法给予了原则性的指导。
    经过几十年的发展，我国社会保障立法取得了一定的成绩：在社会保险方面，国务院先后颁布《关于建立城镇企业职工养老保险制度的决定》、《失业保险保险条例》、《工伤保险条例》和《五保供养工作条例》等；劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》和《企业职工工伤保险试行办法》等。在社会优抚方面，国务院颁布的行政法规有：《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤条例》和《城镇退役士兵安置条例》等。在社会救助方面，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其民政部颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》等。在社会福利方面，国家颁布了《义务教育法》和《残疾人保障法》等。勿庸置疑，这些行政法规和规章的颁布对调整我国社会保障关系起到了一定的作用，但对于要建立社会保障制度或社会保障法律体系来说却还显得远远不够。例如，社会保险作为社会保障的核心内容，其法律法规直到现在也未颁布。同时，作为国家比较重视的，也是改革重点的养老保险和医疗保险直到现在也无法可依。
    从国家的整体立法上看，我国立法工作确实取得了令世人瞩目的成绩，也可以说我们确实是用二十多年的时间走过了西方近百年的立法道路。但令人遗憾的是，在国家颁布的众多的法律中，却没有一部是专门调整社会保障法律关系的基本法律；在国务院已经颁布的行政法规中，也没有那一个行政法规是专门为调整社会保障法律关系而制定，这种立法状况既与社会保障法在社会发展中的地位与作用极不相符。 也成为社会全面发展的一种障碍。
    目前，在完善社会保障立法和建设社会保障制度的过程中，以下这些问题应该引起我们的高度重视：
    （一）社会保障整体立法滞后
    社会保障法作为一个独立的法律部门，其调整的对象是社会保障法律关系。社会保障法律关系的主体比较复杂，但更多地是政府和公民之间的关系。社会保障法律关系并非是对等的权利义务关系，除了在社会保险项目方面公民应该缴纳一部分社会保险费和提供一定时期的劳动力的义务以外，其他项目方面政府承担着更多的义务和更大的责任。目前，我国虽然已经初步建立起包括社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利为内容的社会保障体系，但由于其背后无法律的支撑，所以在实践中法制化程度很低，从而导致用人单位不为职工投保、挪用或挤占社会保险基金现象的不断发生。加之由于现行社会保障法律法规法律责任的不明确，而在诸如民法、劳动法、行政法和刑法等法律部门之中，对违反社会保障法法律责任方面也无具体的规定，所以对违法者无法追究法律责任，而只能在报纸上"点名"（例如广州市1996年养老保险金被挪用近9亿元，对责任人追究什么样的责任，讨论到今天还没有什么结果）。同时，由于社会保障立法无程序设计的缺陷，致使公民在社会保障权利受侵犯时难于获得司法救济，     例如，在养老保险权方面，某市劳动和社会保障局与市高级人民法院"协商一致"，通过下发文件，规定劳动者依法要求用人单位补缴养老金的案件不属于法院管辖的范围，劳动争议仲裁委员会也不能受理。     这样的规定不但剥夺了劳动者社会保险方面的诉权，而且还剥夺了劳动者社会保险的仲裁权。而在全国范围内，通过"会议记要"决定不受理社会保险案件的现象已具有一定的普遍性。我们不禁要问，如果法院不受理社会保险案件的话，那么公民的诉权如何保障？而一纸文件能把公民的诉权和仲裁权加于剥夺的终极原因，还是由于我们无法可依。
    （二）社会保险立法混乱
    1．公民不同权
我国1982年《宪法》第45条规定的公民所享有的社会保障权，适用于全国的公民而非只适用于城市公民。然而，在"城乡分治，一国两策"思想的指导下，国家的立法理念和立法实践却从来都以是城市人还是农村人而有所区别，在社会保险立法方面尤其表现出只有城市居民才能享受的特征 。由于我国农民既无资本，（其生产资料仅仅是一点有限的耕用土地，而且还处于不断的被"剥夺"中），更不占有社会稀缺资源，加之无法律的保护，所以一直处于弱势的地位，8亿多农民由于没有"工作"，所以其社会保险保险待遇问题一直是一个悬而未决的问题。就养老保险而言，我国农民养老除了五保户和军烈属享受1992年民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》的有关规定，实行集体养老以外，大多数农民的养老始终还是传统的家庭养老方式。而国家扶持的集体养老保险也面临着挑战：1995至1998年间全国有80％以上的县参加了保险，但其也只占应参保人数的12％ ；1999年，随着国务院有关部门的"关于目前不适合推广农村养老保险"文件的下发，2000年，农村养老保险人数急剧下降，全国农村参加养老保险的人数仅为6172.341万人。 2002年则下降为5462万人。 目前，除了上海（如上海出现了领工资的"职业农民"，其不但可以像职业工人那样可以享受到养老保险，还可享受到失业保险 ）等比较发达的农村以外，我国农村养老保险工作处于"流产"状态，政府似乎已经放弃了对其制度的建设。农民（包括身份转化为城市居民的失地农民、乡镇企业职工、进城务工的农民和未离开土地的农民）的社会保险还是在国家制度建设的视野之外，基本处于无保险状态。目前，除了在部分地区进行"农村新型合作医疗"的试点外，其他的社会保险制度远未建立。
    与此同时，没有职业或者没有缴纳社会保险费的我国城市居民同样享受不到社会保险待遇。
    2．社会保险适用对象混乱
    在我国不但农民享受不到社会保险待遇，而就能够享受社会保险待遇的有"工作"的劳动者来说，其也被"适用"得十分混乱。
    （1）养老保险的适用。在养老保险方面，一是企业职工、国家机关公务员、事业单位和社会团体干部各享受不同的保险制度，且泾渭分明。企业职工的养老保险待遇明显低于国家机关公务员和事业单位干部的养老保险待遇；二是同是享受财政养老的国家公务员和国家干部之间的养老保险待遇也不尽相同。三是以去年最高人民法院发布的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》为标志，适用劳动法调整的事业单位的辞职和辞退干部的养老保险待遇还无制度保障。
    （2）失业保险的适用。在国务院颁布的《失业保险条例》中，其适用的对象突破了企业的范围,不仅适用于企业的失业职工，而且也适用于事业单位的失业人员，但却把国家公务员排除在失业保险之外,似乎国家公务员不会出现失业的风险。近两年,面对大学毕业生就业难的现实,一些地方对找不到工作的大学毕业生给予失业保险的享受,不失为社会安定的好举措,但却与《失业保险条例>>中设计的享受失业保险必须缴费满一年的条件的制度的设计不相一致。
    （3）医疗保险的适用。在国务院发布的《城镇职工基本医疗保险改革的决定》中，其不但适用于企业的职工、事业单位的干部，而且把国家机关的公务员、社会团体的职工、干部和民办非企业单位的职工也都包括在其适用范围内。
    （4）工伤保险的适用。在国务院颁布的《工伤保险条例》中，其适用范围为企业和有雇工的个体工商户以及非法用工主体的劳动者，但却既不适用劳动法规定的"与国家机关、事业组织和和社会团体建立了劳动合同关系的劳动者"，也不适用劳动部规定"国家机关、事业组织社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员"。如此的立法状况，如果从公民的角度思考，法律适用的范围越广，公民享受的权利越全面；但如果从法律的角度思考的话，积极的方面是法律法规的规定不断地有所突破（突破"单位"的界限），消极的方面是法律法规的规定混乱不堪，且相互冲突，使执法者无所适从。
    (5)生育保险的适用.在生育保险方面,由于无全国性的法律法规,所以还未形成全国性的制度.虽然女性的生育价值无大小之分,但各地执行的标准却不一致.从而造成妇女生育保险待遇的事实上的不平等.
在五种社会保险中,虽然适用的对象有所差异,但就在城市里工作的非正规就业者来说,却什么保险待遇都享受不到。
    （三）社会福利立法单薄
    在社会福利方面，除了部分特殊主体（老人、儿童和残疾人员等）享有法律规定以外，对全体公民而言，国家基本上没有什么法律规定，只散见在其他的法律规范之中。如《劳动法》第67条规定："国家发展社会福利事业，兴建公共福利设施，为劳动者休息、修养和医疗提供条件。用人单位应该创造条件，改善集体福利，提高劳动者的福利待遇。"这里的用人单位指的是企业和实行企业化管理的事业组织，其劳动者也非全体公民。而且随着市场经济的发展，在住房、医疗等方面，劳动者所依附的用人单位的福利在逐渐地减少甚至没有，现在的社会福利只体现在一些公共设施等公共产品之中，具体到个人享受的福利却体现不多，立法也寥寥无几。
社会保障立法的难点表现为，既要体现社会保障的公平性，又不能搞平均主义。因此，从立法内容来看，我们还必须掌握住一个度，在吸取计划时期的政府大包大揽的教训的同时，也不能重蹈高福利国家的道路；在吸取发达国福利病的经验的同时，也不能走到另一个极端，过多地强调企业和个人的太多的义务。或者说，尽管发达国家的社会保障立法已经从国家福利向着个人责任的方向发展，但我国的社会保障立法目前却还必须强调国家的责任。
在世界经济发展一体化的大背景下，加快我国社会保障立法的步伐不但是当今中国融入国际主流社会的需要，也是市场经济顺利发展和保护中国公民社会保障权的前提。因此，国家应该树立科学的发展观,加快社会保障立法的步伐，制定出以人权为中心的、以"以民为本"的社会保障良法。