三、完善地方税制的思考

完善我国现行地方税制，必须适应市场经济的要求，“按照‘简税制，宽税基，低税率，严征管’的原则，稳步推进税收改革，在统一税政的前提下赋予地方适当的税收管理权，创造条件逐步实现城乡税制统一”⑤，主要包括：赋予地方适当的税收立法权；改革地方税制，改进和完善地方税种。具体是保留现行营业税的征收范围，确立营业税在地方税体系中的主体税种地位；将城市维护建设税改为独立税种，房产税与城市房地产税合并，车船税与车船使用牌照税合并，契税并入印花税，将文化建设基金并入营业税税目征收，扩大资源税征收范围；在清理整顿收费的同时，将准税收性质的收费改为收税，如将社会保障费改为社会保障税，将排污费改为环境保护税，将教育费附加改为教育税；尽快开征遗产税和赠与税；具体来说有以下几个方面：

（一）赋予地方适当的税收立法权

    我国仍处于社会主义初级阶段，与世界上一些法制健全的国家相比，法制化程度还不高，这就要求我国的税收立法权不应过多下放给地方。但是，综观考察我国地方税收立法权的现状，有必要赋予地方适当的税收立法权。

    1、赋予地方适当的税收立法权的必要性

    马克思主义理论认为，法和立法决定于一定历史时期的经济生活条件，而经济生活条件主要包括生产方式、地理环境和人口因素等④。具体地说，在今后相当长的一个时期内，我国经济生活中直接影响税收立法权纵向划分制度的主要因素有两个：（l）我国地域辽阔，东部沿海地区与中西部地区生产力水平相差悬殊，并且差距呈扩大趋势。特别是少数民族自治地区多处于边远地区，经济发展水平整体较其他地区又要低得多。（2）东部沿海地区与中西部地区之间的地理环境和资源存在很大差异。我国自然资源相对集中于中西部地区，东部沿海地区自然资源相对匮乏；东部沿海地区平坦，中西部地区多为山地高原、交通通讯等条件差异很大。

    我国地区间由于资源优势和税源优势各异，对一些税种、税目如由中央统一立法，一些地方未必有相应税源；随着经济的调整和发展，有的地方具备一定税源后，中央立法又往往不能及时跟上。特别是在全国范围内没有普遍征收意义的税种，由中央统一立法实无必要，但对地方来说，其财政意义又可能十分明显。

    2、赋予地方适当的税收立法权是规范政府参与国民收入分配方式的需要

    我国当前政府参与国民收入分配存在的主要问题是立法的无序已经发展到了相当严重的地步。表现在：（l）许多（多数是经济相对落后地区）地方政府出于促进本地经济发展的考虑，不时出台各种减免税措施，虽经国家税务总局历年布置税收执法检查，但未能有效遏制这种现象的发生。对照减免税法定原则的要求，这无疑是一种不享有税收立法权但事实上却行使了税收立法权的情况。但是，从深层次上讲，由于我国现行税制未能充分体现地区间经济发展非均衡的现实，这种做法又在一定程度上具有其合理的一面。（2）地方虽无权决定开征税种，但却变相地开征了收入规模庞大、名目繁多、具有税收性质的收费和基金等。中央虽三令五申严加治理，但多年来地方政府征费的失控状况总体上呈愈演愈烈之势。深究其原因，一是与我国一直未确立税收法定原则有关。特别是在相当长的一个时期内，按我国现行立法体制规定并不享有立法权的省级主管部门，居然可以名正言顺地决定开征大量具有税收性质的收费，这在法制健全的国家是难以想象的。二是与我国的预算制度容许不少行政主管部门在预算外自收自支许多名费实税的资财有关。三是与我国工商税收立法权过分集中在中央有关。由于中央赋予地方对工商税收的立法权过小，地方或出于财政难敷各项支出的需要，或出于对本地特有区域性及零散税源不能名正言顺地征税，纷纷寻求对现行税收立法体制的突破。不难理解，这种做法如果长期得不到纠正或不能为其“正名”，小而言之，我国税收会长久处于这种法制不完备的低效管理状态，大而言之，将不利于依法治国基本方略的贯彻实施，严重阻碍社会主义市场经济体制的建立和完善，严重损害党群关系和中央权威。解决上述两个问题，必须针对问题的成因，进行配套规范，赋予地方适当的税收立法权，坚决纠正和杜绝地方在税收上的越位立法现象。