全局财政思想，是小平同志一以贯之的思想，它融会贯通于小平同志财政经济思想中，是建设有中国特色社会主义理论的有机组成部分。在一些地方、部门全局观念淡薄的今天，在中央决定加大结构调整力度、“振兴财政”的时刻，我们重温小平同志的这些教诲，倍感亲切。我们确信，只要全党上下、全国上下领会小平同志全局财政思想，树立全局财政观念，并根据这一精神办事，舍小我，为大我，一切“以中央、全体、集中统一作主导”，那么，强国富民、“振兴财政”，当然是指日可待。

一、全局财政思想是小平同志一以贯之的思想

    小平同志对财政经济问题十分重视。早在抗日战争时期，作为中共北方局的主要领导人，邓小平在繁重的军旅生活中，就十分重视并亲自过问财政经济工作，这在当时各抗日根据地是罕见的。他依据敌后的经济战线斗争的尖锐程度绝不亚于军事战线的现实，提出“百倍地加强经济建设的领导，应该是今后始终贯彻的方向”，并强调对财经工作必须从大局着眼，有全局观念。他主张，正确的财政负担政策，必须以人民福利和抗战需要为出发点，必须实行“钱多多出，钱少少出”的“量入为出与量出为入的配合”的原则，既照顾人民的负担能力，又照顾抗战的需要，更重要的是使负担办法适合于奖励发展生产的需要。

    解放战争时期，与刘邓大军在千里跃进大别山取得世界军事史上罕见的胜利相媲美，邓小平成功地运用财政经济政策巩固了新生的根据地。他提出：“我们的财政要有很明确的政策，很正当的办法，光靠印票子不行。有了统一的方针、政策和计划，加上华北的帮助，问题就可以解决”。为此，他把政策的着眼点放在战争供应和人民生计上面，抓住私人工商业是新民主主义经济不可缺少的部分这一事关新解放区成败的全局问题，注意保护工商业，原封不动地接管好城市，从而避免了“左”的错误对新解放区的冲击，恢复和发展了生产，为人民军队在国民党统治区站稳脚根和胜利进军奠定了坚实的经济基础。

    在大西南的日子里，如何解决西南地区相对集中的少数民族问题特别是少数民族的经济问题，直接关系到整个西南地区的经济发展与稳定。为此，小平同志遵照毛泽东主席和党中央的指示，强调要从国防、政治等战略高度来认识和解决这个问题。他主张，对少数民族地区，应该制定一套适合少数民族实际情况的政策，要诚心诚意地为少数民族服务，帮助少数民族发展民族经济。小平同志的这些主张，为我党始终把少数民族问题看作为政治大局来抓，通过国家财政增大扶持少数民族经济的力度开了一个好头。

    1953年8月，小平同志任政务院副总理兼财政部部长，主持全国财政工作。他上任伊始，就要求财政部门要看大事，要有战略全局观念。他说：党中央和毛泽东同志历来重视战略问题，“只要把战略形势讲清楚，问题就好办了。……只要把战略问题和全局问题摆开来，就可以得到解决”。建国以来，我们的财政工作出了一些问题，就是因为“常常没有从大的方面出发，没有把战略问题交待清楚”。为此，小平同志向全党特别是财政系统郑重提出：我们的一切工作都会涉及全局与局部的关系、中央与地方的关系、集中统一与因地制宜的关系，因而“大道理与小道理必须弄清楚”。一方面，全体和局部缺一不可，全体是由局部组成的，如果只有全体，没有局部，则全体也就不成其全体了。另一方面，全体和局部、中央和地方、集中统一和因地制宜，以什么为主导呢？“如果把局部、地方、因地制宜作主导，那就要犯原则错误。一定要以中央、全体、集中统一作为主导。……如果两者之间发生矛盾，地方应服从中央，局部应服从全体，因地制宜应服从集中统一。不如此，就会发生地方主义。本位主义和山头主义”。

    1956年，小平同志担任中共中央总书记，成为中国共产党第一代领导集体的重要成员。他积极为党的“八大”确定的把工作重点转移到经济建设中来的这个大局而奔走，提出今后的主要任务是搞建设，把我国建设成为一个伟大的社会主义工业国。1962年的“调整”，更凝结着小平总书记的心血。他强调：“在这个过程中，第一要抓吃、穿、用的问题，……第二要抓基础工业……第三要抓国防尖端技术……这就是我们的纲”。

    1975年，小平同志复出，大胆抓整顿，强调“全党讲大局，把国民经济搞上去”。粉碎“四人帮”后，邓小平成为中国共产党第二代领导集体的核心，他果断地停止“以阶级斗争为纲”这个错误路线，将全党工作的着重点迅速转移到经济建设中来，主持中国改革开放这一全新事业，成为中国改革开放当之无愧的总设计师。所有这些充分表现出小平同志从战略全局考虑问题的作风与传统。在财政问题上，他的全局财政思想更加成熟。小平同志在各种场合多次强调党中央的权威必须加强，“不能否定权威，该集中的要集中”。他说：“现在一提就是中央集中过多下放大少，没有考虑该集中的必须集中的问题。中央必须保证某些集中”。“中央如果不掌握一定数额的资金，好多应该办的地方无力办的大事情，就办不了，一些关键性的只能由中央投资的项目会受到影响”。为此，小平同志要求各地方、各部门必须以大局为重，维护中央的权威，并严厉批评“中央的话不听，国务院的话不听”、“你有政策我有对策”等无政府的行为。小平同志还表示：“对于不听中央、国务院的话的，处理要坚决，可以先打招呼，不行就调人换头头”。

二、财政部门是集中体现国家政策的一个综合部门

    毛泽东同志曾说过：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”。这句话，说明国家预算决不只是简单的收支计划，而是通过收支反映整个国家的政策，从而成为新中国编制预算、进行财政工作的指导思想。

    1953年8月，小平同志兼任财政部长后，即按照毛泽东同志关于财政工作的一系列指示精神，根据他自己对财政的理解和建国以来财政工作的总结，提出：“财政部门是集中体现国家政策的一个综合部门”，因此财政工作，一定要有财有政，切不可“有财无政”，要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策，“数字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。

    小平同志的上述思想，正确地概括了财政在国家政治生活和国民经济中的地位和作用，对于准确理解国家财政的职能作用，把握国家财权的统一性和完整性，从而增强统一财政、振兴财政的自觉性是有积极意义的。对此，我们应该着重把握如下几点：

1.运用财政手段巩固公有制的主体地位。

    根据马克思主义基本原理，财政是生产方式的一个要素，是实现国家职能的重要手段。在社会主义条件下，国家财政的首要目标就是巩固自己的生产方式。由于初级阶段生产力发展的不平衡性，就决定了生产关系的多层次性，多种经济长期共存成为国策。在多种所有制存在的前提下，公有制主体地位的巩固与否，就成为社会主义能否巩固的决定因素。因此，财政体现国家政策的最根本标志就是为巩固自己的生产方式，巩固公有制的主体地位服务。

    小平同志1954年讲的财政集中体现国家政策，主要表现在财政工作必须服从总路线，即必须保证社会主义国家工业化和对农业、手工业和对私人资本主义工商业的社会主义改造所必需的资金。现在，客观条件已与50年代大不相同，但小平同志关于财政集中体现国家政策的论断仍有生命力。也就是说，财政工作的全局仍然是在解放生产力和发展生产力的基础上巩固和发展社会主义公有制，仍然要为巩固社会主义公有制的主体地位服务。当前，国有企业亏损面比较大。这种状况是多种因素造成的，但有一点可以肯定，国有企业在竞争中已处于不平等的地位，除了社会负担重外，国有企业对国家的贡献也最大。据国家统计局提供的初步数据显示，目前国有企业只占总产值的40％，但国家财政收入的60％却是来自国有企业。这也与市场经济条件下倡导的“国民待遇”和“公平竞争”的原则不相称。

2、国家财政的完整与统一的毋容置疑性。

    古今中外的事实表明，国家财政的完整性与统一性是毋庸置疑的。如果一国的财权受损害、受分割，轻则殃及经济发展与人民生活，重则亡国。难怪自远古以来，一些大思想家就十分重视财权的统一与完整。如《管子》上说：“利出一孔者，其国无敌，出二孔者，其兵不拙，出三孔者不可以举兵，出四孔者，其国必亡”。十一世纪中国大改革家王安石也说过；“有财而莫理，则阡陌闾巷之贱人皆能私取予之势，擅万物之利，以与人主争黔首，而放其无穷之欲”。这些道理就是针对财政统一而言的。

   然而，近年来，我国财政受部门分割的情况十分严重。某些分割、截留、瓜分国家财政分配权，乱设基金、乱发债券、胡乱收费，擅自提价等现象时有发生，甚至，把国家垄断变成为行业或部门垄断。在这种形势下，在我国的经济生活中，各种基金遍地开花，各种债券满天飞舞。社会保障，五龙治水；对外融资，多头对外；各种收费，则是四面伸手，八方要钱。结果是企业和农民苦不堪言，不堪重负，国家财政捉襟见肘，借债度日，而各种基金日益膨胀、债券发行逐渐扩大、预算外资金急剧增长。据初步统计，到1995年底，国家政策性银行金融债券余额达2000亿元，各种企业债券余额达3000亿元。这些债券，虽没有明说是财政担保，但被社会投资者视同财政担保的债务，复以高利率冲击着国债的发行，债券发行后，往往又因偿还困难成为“烫手的竿头”。据保守的估计，全国平均有11％的企业债券到期不能偿还。而各种收费与基金的缺乏约束，又导致预算外收入不断攀升，到1995年已达到3843亿元，而当年中央财政收入仅为3256亿元。这些不受财政控制的钱，成为独立于财政之外的‘“财政”。在这里，全局财政思想不见了。

    部门林立，分割财政，带来的分配秩序大乱，财政调控乏力，不仅很难适应市场经济的需要，同时还是产生官僚主义的温床。对于这个问题，小平同志极端重视，他反复告诫全党：官僚主义是小生产的产物，同社会化的大生产是根本不相容的。要搞四个现代化，把社会主义经济全面地转到大生产的技术基础上来，非克服官僚主义这个祸害不可。他说：“现在我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低，政治的空谈往往淹没一切”，因此，必须下决心精简机构，“对机构进行一次革命”。小平同志把大生产与精简机构联系起来，是十分正确的。因为生产越社会化，分工越是细化，就相应地要求产业领导更统一，管理更集中。为此，改革在计划经济时期形成的经济管理模式就势在必行。我们觉得，目前需要急迫做的，就是将在计划经济时期设立的有经济管理职能的一些部委裁撤掉，改为按大生产要求的托拉斯式的行业总公司，彻底与行政脱钩，其所有的经济职能或归口或合并到有关部委。

3．财政部应该从国民经济的宏观全局来考虑分配问题。

    小平同志说过：“财政部提意见，是从全局出发的，考虑到有钱没钱，是否符合国民经济发展的比例”。这番话，既说明小平同志对财政工作重要性有深刻的认识，也表明小平同志对财政部的殷切期望。有鉴于此，财政部在考虑问题的时候，决不应该只局限于国家预算收支上，被别人视为只在米坛子中数米粒，整天在被动中讨生活。而应该从国民经济全局上着眼，根据马克思的三大基金和六项扣除来规范社会总产品和国民收入的分配与再分配。否则，财政的有财有政就大打折扣。在这里，有一个观念必须改变过来，那就是财政部是为国理财，而不是为财政部理财。因此，各方面应该支持财政部依法理财，自觉维护国家财政的完整性、统一性与权威性，坚决抵制分割国家财权、损害中央财政权威的言行，否则将有负于党中央和小平同志的重托，有负于全国人民的期望。目前，中央已经明确提出＂振兴财政”，财政部应该抓住这一千载难逢的大好时机，努力工作，以统一财政作突破口，理顺分配格局，加大对国有企业的投资力度，使国家财政尽快恢复出生机与活力。

三、中央财政要有权威和地方财政工作要有全局观念

    中央财政要有权威，地方财政要有全局观念，这是一个事情的两个方面，也是小平同志经常提及并请全党上下时刻注意的问题，因而是小平同志全局财政思想的一个重要方面。

    中央财政要有权威，1953年小平同志就任财政部长时是这么说的，1954年他离开财政部后更反复强调了这一点。如1988年9月12日，小平同志在听取关于价格和工资改革初步方案汇报时就谈到：“我的中心意思是，中央要有权威。改革要成功，必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了多年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住……中央定了措施，各地各部门就要坚决执，不但要迅速，而且要很有力，否则就治理不下来”。

在小平同志看来，中央财政是否有权威表现在两个方面：

    第一表现在地方财政是否有全局观念上。早在1954年的财政部长任上，小平同志就一再叮嘱全国财政厅局长：“地方财政工作要有全局观念”，“一定要以中央、全体、集中统一作主导”，“防止发生局部不照顾全体和中央的现象”。小平同志要求地方从全国的大局出发来考虑问题的思想，随着他走到更高的领导岗位而变得更为强烈。他反复强调：民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分。在社会主义制度下，个人利益服从集体利益，暂时利益服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理。他表示：地方同志的意见，特别是对中央部门提出的意见，“毕竟是从一个角度，从那个省，那个市，那件事，那个问题考虑的，就这个问题的本身来说，无可厚非，可能是很对的，但是从全局来说，有可能办不到。现在我们需要统一的是全局怎么办”。

    第二主要表现在国家财政的宏观调控能力的有无与强弱上。中央财政的权威除地方尽力维护和必要的制度保证外，还必须有足够的财力作后盾，用小平同志的话说就是：“宏观管理要体现在中央说话能够算数”，中央财政就必须掌握一定数量的资金。“中央如果不掌握一定数额的资金，好多应该办的地方无力办的大事情，就办不了，一些关键性的只能由中央投资的项目会受到影响。现在全国的企业，包括一些主要企业，很多都下放了，中央掌握的企业收入很有限。这个问题值得研究”。

    确实如此，改革开放以来，我国财政收入增长的速度赶不上国民生产总值增长的速度，致使财政收入占国民生产总值的比重平均每年下降一个多百分点，即由1978年的31.2％下降到1995年的10.8％。再就中央财政占整个财政收入的比重来说，也是惊人的相似。“六五”和“七五”期间，中央和地方财政收入的比重分别为30.6：69.4和39.5：60.5。到1991—1993年，两者的比重分别为29.8：702、28.1:71.9和22.0:78.0。难怪小平同志说：“中央现在手上直接掌握的收入只有那么一点，这算集中？”。1994年实行分税制后，中央财政收入有所增长，但如果考虑到刚性的税收返还和体制退补等因素，中央财政收入比重实际上并没有多大提高。财政收入占国民总产值的比重，中央财政收入占财政总收入的比重如此之低；不仅在中国历史上是罕见的，把它与世界绝大多数国家相比也是少有的。它极大地影响、制约着国家财政宏观调控能力。为今之计，进一步完善分税制的管理体制，加强征管力度，仍是今后一段时间内财政改革所势在必行的事情。

    当然，在市场经济条件下，要回复到过去中央财政无所不包、无所不管的状况既不可能，也没有必要。我们的目标是做到在集中统一下有序地运动。对此，小平同志总结道：我们讲中央权威，宏观控制，深化综合改革，都是在新的条件下提出来的。“过去我们是穷管，现在不同了，是走向小康社会的宏观管理。不能再搬用过去困难时期那些办法了。现在中央说话，中央行使权力，是在大的问题上，在方向问题上”

四、优化财政分配结构促进社会经济的协调发展

    结构问题是一切经济问题的核心问题。小平同志历来重视经济结构问题，把财政分配作为推动生产力发展、实现结构调整的强有力的手段。因而，优化财政支出结构，促进社会经济的协调发展，就成为小平同志全局财政思想的又一重要方面。

    根据马克思主义生产力再生产规律，科学技术是生产力，一切科学技术都同国防有关，教育、文化、卫生等是维持劳动力再生产所必需的，因此，科技、国防、教育、文化、卫生事业，是维持生产力再生产顺利进行的必要前提。

    小平同志在长期的革命和建设实践中，对马克思主义生产力理论有深刻的理解，并在此基础上加以发展。他认为，科学技术是第一生产力，对科学技术的重要性要充分认识；抓科技必须同时抓教育，教育是科学的基础。因此，小平同志所讲的生产力，是一种广泛意义的生产力，不仅指一般意义上的物质生产力，而且包括着科学、教育等诸因素在内。有鉴于此，我们认为，小平同志讲的促进社会经济的协调发展和结构调整就包含有两个方面：一是科教文卫与经济的协调发展，一是产业结构的合理布局。

    对于科技、教育等与经济发展的关系。小平同志强调：现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。象经济与教育、科学，经济与政治、法律等等，都有相互依存的关系，不能顾此失彼。

    一方面，小平同志以“日本人从明治维新就开始注意科技，注意教育，花了很大力量。明治维新是新兴资产阶级干的现代化，我们是无产阶级，应该也可能干得比他们好”，复出后，即自告奋勇管科教方面的工作，并把是否抓教育作为一个地区、一个部门把工作重点转移好的标志。为了使科学、教育早出成绩、快出成绩，小平同志在考虑经济发展战略时，把科学和教育与农业、能源和交通放在同一战略位置上。他指出：“战略重点，一是农业，二是能源和交通，三是教育和科学。搞好教育和科学工作，我看是关键”。依据这样的战略目标，小平同志提出要优化财政支出结构，加大财政对科教事业的投入。他说，多年来，我国经济发展和教育、科学、文化、卫生发展的比例失调，教科文卫的费用太少，不成比例。甚至有些第三世界的国家，在这方面也比我们重视得多。印度在教育方面花的钱就比我们多。像埃及这样的国家，人口只有四千万，按人口平均计算，他们在教育方面花得钱，也比我们多几倍。因而，小平同志反复告诫全党“要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点速度，把教育问题解决好”。

    另一方面，小平同志在强调科技、教育等方面的同时，始终要求抓住经济建设这个中心，其他一切任务都要服从这个中心，围绕这个中心，决不能干扰它，冲击它。小平同志认为，我国是一个发展中的大国，经济发展还比较落后，发展科技和教育的经济基础相对来说还比较薄弱。如果离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。这样，小平同志就把科教文卫的发展与经济的发展的辩证关系理清了。

    就经济发展本身来说，小平同志也十分重视经济结构问题，提倡狠抓产业结构的合理布局。他说：我们过去长期搞计划，有一个很大的缺点，就是没有安排好各种比例关系。农业和工业比例失调，农林牧副渔之间和轻重工业之间比例失调，煤电油运和其他工业比例失调，“骨头”和“肉”（就是工业和住宅建设、交通市政建设、商业服务业建设等）比例失调，积累和消费比例失调。为了理顺这些关系，小平同志十分关注经济调整工作。60年代的调整，他是积极的参予者和决策者之一，70年代末80年代初的调整他是主要的决策人。他认为，调整是为了摆脱经济比例的严重失调，由不同程度的不平衡走向比较平衡。如果不凋整，该退的不退或不退够，我们的经济就不能稳步前进。

    在产业结构的安排上，早在60年代，小平同志就强调：“制定发展工业的方针和规划，要考虑农业基础，工业基础，科学技术基础，加上管理水平。按照农、轻、重的次序安排，从长远看会发展得快一些、好一些。我考虑，在一定时期内，我们工作的重点，必须按照以农业为基础的方针，适当解决基础工业薄弱的问题”，他提出：第一要抓吃、穿、用的问题，第二要抓基础工业，第三要抓国防尖端技术，“这就是我们的纲”

    改革开放以来，小平同志对结构问题更多地从宏观战略上考虑。1982年他在《前十年为后十年做好准备》一文中指出：我们整个经济发展的战略，能源、交通是重点，农业也是重点。至于具体步骤，小平同志认为，前十年主要是为后十年的更快发展做准备。“哪些项目早上，哪些晚上，要有个安排，不能挤到一起。能早上的就集中资金早上，早上一年早得利一年，不然要拖到下个世纪去了。真想搞建设，就要搞点骨干项目，没有骨干项目不行。不管怎么困难，也要下决心搞。资金、材料不够，宁可压缩地方上的项目，特别是一般性的加工工业项目。这些小项目上得再多，也顶不了事”。鉴于我国重复建设，重复引进，重复浪费的严重局面，小平同志要求全党加强投资方向的研究，并建议组织一个班子，研究下一个世纪前50年的发展战略和规划，主要制定一个基础工业和交通运输的发展规划。要采取有力的步骤，使我们的发展能够持续、有后劲。他说：“要研究投资方向问题。日本人说搞现代化要从交通、通讯入手，我看有道理。我们在这方面老是舍不得花钱”。他主张加强基础工业和农业，加强这方面的投资，要坚持十到二十年，宁肯欠债，也要加强。

    总之，小平同志关于财政促进科教文卫与经济协调发展，财政是加强基础工业和农业，优化产业结构布局的强大杠杆的论述，对于我国今天加强结构调整，实现“两个转变”，仍有非常重要的意义。我们从中不难悟出，无论是结构调整还是两个转变，全局财政是绝不可少的。