当代中国政治发展的基本内容，就是通过改革实现政治系统运行的民主化和法制化。由于政治发展自身的复杂性和中国所具有的独特政治文化传统、所处的特殊的现实国情和面临的激烈竞争的国际环境，决定了体制改革将是一个复杂的系统工程，体制改革能否成功，取决于能否抓住其中的关键问题，并采取正确的改革战略和改革模式，将政治发展逐步引向深入。

   一、邓小平政治发展观的基本内容

   邓小平的政治发展观，是由民主、法制、体制、改革、稳定等概念组成的一个逻辑十分严谨的科学体系，主要内容包括：

   1、政治发展的目标。这就是真正实现社会主义民主。关于社会主义民主的重要地位，邓小平有三个非常重要的思想：一是从社会主义根本属性的高度阐明民主与社会主义的内在联系，认为“没有民主就没有社会主义。”（注：《邓小平文选》第2卷，〔北京〕人民出版社1994年版，第168页。）以人民当家作主为本质特征的社会主义民主政治，归根到底是由社会主义经济基础决定的。社会主义在经济上是劳动者在生产资料的占有和使用上的平等，这种经济上的平等权利反映到政治上，即是社会主义民主。二是从社会主义全面建设的角度，阐明没有民主“就没有社会主义的现代化。”（注：《邓小平文选》第2卷，〔北京〕人民出版社1994年版，第168页。）只有发展社会主义民主，确保人民当家作主的权力和权利，才能极大地调动和发挥蕴藏在人民群众中的积极性、创造性，使之成为推动社会主义现代化进程的强大动力。三是从社会主义自身的角度，揭示了没有民主就没有社会主义民主政治。新中国建立后的一段时间里，社会主义民主政治建设一度经历曲折，关键是民主遭到了破坏。十一届三中全会以后，我国社会主义民主政治获得全面发展和进步，关键是社会主义民主获得了发展。我国政治建设正反两个方面的经验表明，民主是社会主义政治的最本质的特征。

   2、政治发展的保障。这就是健全社会主义法制。邓小平不仅确立了社会主义民主的崇高地位，而且为如何保障社会主义民主指明了方向。贯穿邓小平民主思想的一个核心问题，是关于民主必须制度化、法律化的思想。在民主与法制问题上，邓小平继承了毛泽东，又超越了毛泽东。他所继承的是毛泽东关于要用人民民主来防止党和国家权力蜕变的思想；他对毛泽东的超越，是摈弃了毛泽东的“大民主”方式和“人治”式民主，主张“法治民主论”。基于对民主与法制不可分割的深刻理解和把握，邓小平反复强调的一个基本观点就是：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（注：《邓小平文选》第2卷，〔北京〕人民出版社1994年版，第146页。）这是邓小平政治发展理论的重要内容。

   3、政治发展的途径。这就是通过政治体制改革以实现社会主义民主和法制。既然破坏民主的一个重要原因是来自于领导人的主观意志，“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做违法，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”（注：《邓小平文选》第2卷，〔北京〕人民出版社1994年版，第146页。），因此，要通过政治体制改革，建立领导人遵守和执行法律的制度基础。

   邓小平指出，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。”（注：《邓小平文选》（一九七五——一九八二年），〔北京〕人民出版社1983年版，第287页。）他认为，这些弊端不仅表现为官僚主义、权力过分集中、党政不分、干部领导职务终身制、家长制、人治、特权、机构庞杂等多种形式，而且广泛存在于政治生活的各个领域。这些弊端的存在和延续，显然无益于我国社会主义现代化与政治发展的客观进程。因此必须改革并完善党和国家各方面的制度，全面推进政治体制改革。“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应包括政治体制的改革，而且政治体制改革应作为改革的一个标志。我们要精兵简政，真正把权力下放，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来”（注：邓小平：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），〔北京〕人民出版社1984年版，第133页。）。

   4、政治发展的特征。这就是在社会稳定的状况下实现政治发展。邓小平反复强调，中国人口众多，“改革涉及人民的切身利害问题，每一步都会影响成亿的人。”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第113页。）特别是政治体制改革，“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第176页。）因此，邓小平高度重视政治稳定对于各项改革尤其是政治改革的保障作用，始终将其置于极为重要的地位。他说，“‘文化大革命’时搞‘大民主’，以为把群众哄起来，就是民主，就能解决问题。实际上一哄起来就打内战”，我们必须吸取这一“历史的经验教训”（注：邓小平：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），〔北京〕人民出版社1984年版，第157页。）。

   二、邓小平与当代中国政治发展的程序安排

   （一）当代中国政治发展程序安排的重要意义

   中国是一个后现代化国家，始终有集权和分权两种力量在同时发挥作用。从现实条件来分析，中国是一个处于科技革命时期的发展中的大国，集权和分权两种力量的作用更为明显。一是发展中的大国这一国情对体制的影响。国土面积大，经济发展不平衡；人口众多，人们的素质普遍低下，同时又面临着世界经济竞争的巨大压力，这些都要求国家相对集权。二是我国处于科学技术飞速发展的时代。科学技术是第一生产力，要发展，就要依靠科技兴国，而科技的发展离不开自由的环境。美国组织理论家汤姆生说过，科学技术和人类知识的进步速度，总是快于人在社会组织的科层结构中的晋升的速度，这就形成了知识能力与权力的矛盾，即最具备新知识和能力的年轻人，往往不是最有决定权的人。在一般情况下是这样，在科技革命时代，这种现象就更加明显。这就要求人们进行分权改革，给下属以更大的自主权。

   这种历史和现实条件，使得中国的体制改革面临着两难选择：既要坚持集中统一领导，保证中央政府对

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国家的有效控制，又要进行体制改革，通过逐步分权克服集权体制的弊端。正如邓小平所说：“中央从来是强调集中统一的”，“中央要有权威”。同时他又指出：对原有体制，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”（注：《邓小平文选》第2卷，〔北京〕人民出版社1994年版，第150页。）这就要求体制改革一定要“有领导有秩序地进行”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第277页。），要通过法制来不断界定各级权力的权限。

   不仅如此，还有一个严重的障碍，就是中国是一个缺少法制传统的国家。正如邓小平所说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”建国以后，我们又忽视了法制建设，人们的法制观念淡薄，这就要求在体制改革起点的选择、程序的安排、形式的确定等方面采取非常慎重的态度和措施。

   （二）邓小平与中国体制改革起点的合理选择

   体制改革起点的选择是非常重要的。因为体制是协调和维持人与人利益关系的一种行为准则，是社会资源配置和收入分配的一种机制。体制改革则是要改变现有的行为规则，实质上就是要改变人们之间的利益分配关系，这就不可能使所有的人同时受益，这就会对社会政治稳定造成影响。这样，体制改革起点选择合理性的第一个标准，就是要尽量使社会上大多数人都能受益，减少改革的阻力，以保持社会的政治稳定。1978年12月召开的中共十一届三中全会，通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，开始清算农业工作中的“左”的错误，吹响了中国农村体制改革的号角，并以此作为中国体制改革的起点。邓小平多次讲到：“改革为什么从农村开始呢？因为中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十人口的生活问题，社会就不会安定的。”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第117页。）第二，农业是改变中国落后面貌的关键，“农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第237页。）邓小平指出的这两点抓住了问题的关键。从多数人受益以减少改革的阻力的角度来看，这一选择的合理性是显而易见的。

   体制改革起点合理性的第二个标准，是这种改革能够引起观念领域的变革。从中国政治发展角度来分析，就是应该有助于人们形成法制观念。在社会主义制度条件下，法律应该是人民意志的集中体现，公民尊重法律，养成依法办事的习惯，乃是实现法制现代化的重要前提。但是，由于封建传统法律文化的长期影响，从总体上看，公民的现代法律观念并没有真正确立起来，法律知识水平也不高，缺乏自觉遵守法律的习惯。加之“文化大革命”对社会主义法制的严重摧残，公民对法律的权威性丧失信心，缺乏对法律的认同感，少数人还对法律怀有偏见。中国的社会主义民主之所以遭到破坏，其深层次原因也在于人们法制观念薄弱。在这种政治文化背景下，人们在经济活动中更注重非正式规则而忽视正式规则的作用，就是通常我们所说的办事靠“关系”。这就容易造成交易成本过高，经济活动更多的是在“熟人”之间进行，范围狭小，经济行为存在较多的不确定性因素，不能形成大规模的社会信誉关系等弊端。

   市场经济则有利于培养人们的契约观念、信用观念、权利观念，有利于人们形成法制观念。比如，实行联产承包责任制后，农民要同集体签定承包合同，一些专业户生产的产品要拿到市场，甚至是较远的市场出售，这些都离不开契约和信用；农民个人拥有的物质财富大为增加，他们又迫切要求用法律保护自己的合法权利。

   （三）邓小平与中国体制改革深入的程序安排

   以农村改革为突破口的经济体制改革的深入和发展，对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。从中国改革的经验来看，经济体制改革要取得成功，首先必须进行市场取向的改革；而市场取向改革要取得成功，又必须有与此相适应的政治体制改革。

   中国的人民公社体制是一种政经不分，政治体制和经济体制合一的体制。就农村领导体制来说，它首先是政治体制。这种政治体制严重地束缚着广大农民的积极性和农村生产力的发展。如果不改变和废除这种人民公社的政治体制，农村改革是不可能成功的。正是根据农村经济体制改革的需要，我们果断地废除了政社合一的人民公社体制，也正是这种与经济体制改革相适应的政治体制改革，保证了农村经济体制改革的顺利进行。因此，邓小平把中国农村的第一步改革叫做“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第355页。），是完全符合实际的。中国的改革从农村推向城市以后，经济体制改革的全面展开和深入，遇到了原有政治体制的障碍。邓小平敏锐地觉察到这个问题。1986年6月10日邓小平指出：“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第160页。）“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也行不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第164页。）据此，在党的十三大代表大会上，正式提出了进行政治体制改革的伟大任务，把政治体制改革目标确定为“建设有中国特色的社会主义民主政治”，“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”。

   邓小平认为，政治体制改革是社会主义体制改革中面临的最重要也是最困难的课题，因此，进行政治体制改革必须掌握火候，做到改革和稳定并重。改革过快，会引起社会动荡，导致翻船；改革太慢，其他改革搞不下去，也要翻船。为此，邓小平一方面强调在政治体制改革中保持稳定的重要性，他说：“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中。如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。”（注：《邓小平文选》第3卷，〔北京〕人民出版社1993年版，第284页。）另一方面，他又从政治体制改革必须与经济体制改革相适应的角度阐明了政治体制改

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