推进依法行政的理念和长远目标

　　一、推进依法行政的理念

　　依法行政，简言之，就是行政机关自身的设立（包括职能的确定、组织设立、权力来源）、行政机关的运行（尤其是行使行政权力）都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。

　　依法行政作为一个原则，是近代资产阶级革命反对封建专制的产物，是法治主义在行政领域的体现。由于国情的差异和对法治的理解不同，依法行政原则的表述也因国而异：在称谓上，英国称为法治或依法行政，法国称为行政法治，日本称为法治行政；在具体内容上，英国主要反映为越权无效原则和自然公正原则，美国为正当法律程序原则，德国为法律优先原则和法律保留原则。各国尽管在依法行政的称谓和具体内容上理解不一，但是行政必须遵循法治原则，在法律之下进行是共同的。

　　与西方建立在深厚的法治传统基础上不同，我国提出依法行政口号是经济体制改革、政治体制和行政管理体制改革的产物。从1984年彭真同志提出要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要依法办事，到1993年党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“各级政府都要依法行政，依法办事”，党的十五大进一步强调“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，再到1999年”依法治国、建设社会主义法治国家“入宪，依法行政走过了一条不平常的道路，作为依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，依法行政”不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命“。

　　我国的依法行政脱胎于计划经济时期，受制于转型期种种现实情况的约束，目前在许多方面还带有大量的人治因素和现象，过于注重形式上行政的“合法性”，忽视行政的实质目的、法本身的正当性，这与建立社会主义市场经济、加入WTO后新形势对政府的要求是不一致的，不仅给依法行政事业本身带来了一定的消极影响，而且还在一定程度上制约了经济、社会等领域的改革和发展。 党的16大后，全面建设小康社会，深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的新形势均对依法行政提出了新的要求，如何适应这些要求，积极推进依法行政，并在推进中实现自身由形式主义向实质主义的转型，是今后开展依法行政工作的亟待解决的重大课题。而“法律的变革，不单纯是法典的编纂问题，重要的是社会的演进和观念的转变”， 理念是行动的先导和动力，当前最重要的任务就是努力克服计划经济下人治传统对依法行政的不良影响，真正建立符合市场经济的依法行政，使依法行政的理念实现由人治到法治的彻底转变，具体而言，新形势下推进依法行政应树立下列理念：

　　（一）要树立法律至上理念

　　法律至上，是指法律取代其他社会规范成为政治、经济、和社会生活的主宰，具有最高的权威和效力。法律至上是法治的核心理念，对于政府权力而言，这意味着在法治状态下，静态的政府权力受到法律的“边际约束”；动态的政府权力受到法律的控制。 简言之，法律至上要求行政在法律之下，无法律即无行政，行政职能和行政组织实现法定化，行政权力来源于法律，行政权力的行使和对社会的干预必须依据法律并不得违反法律的规定，违法应承担相应法律责任。

　　法律至上是市场经济的内在要求。“商品是天生的平等派”，市场经济的发展一方面要求市场主体能在自由、平等的基础上自主地进行交换，这就需要一整套适应市场经济的法律制度来明确并保护产权，确保存在一个公平的市场和竞争环境，规范市场行为；另一方面市场经济也要求规范政府权力，防止政府干涉市场的同时承担市场无法承担的职能，这也需要用法律的形式规范政府权力和行为。市场经济需要法律提供产权、自由和市场，并作为规则协调市场主体之间、市场主体与国家权力之间的关系，市场经济的本质是法治经济，法治的经济自然呼唤法律至上。 此外，现代市场经济是建立在理性分析基础上的“理性资本主义”，理性分析的前提之一就是存在重视原则和形式，具有可预测性的“形式理性”的法律，显然，法律至上是确保法律具有“形式理性”的重要前提。

　　法律至上是法治和依法行政的本质要求。法治，顾名思义即为法律的统治（rule of law），法律在人之上，人们必须接受并服从法律的统治，与人治相较，其本质特点在于法治情形下法律取代个人成为政治、经济和社会生活的主导力量。法律在最高、终极的意义上具有规制和裁决人们行为的力量，它是公民行为的最终向导，是司法活动的唯一准绳，不论是私人还是政府都必须首先和主要受法律约束；在社会主义国家，法律也应具有至高无上的权威，即法律至上，其核心在于宪法至上和司法至上；法律至上性原则的价值一方面在于确立法律下的公民主动、自由选择的权利，另一方面在于确立权力必须在法律授予的基础上依法行使的原则。 依法行政，要求行政依法律进行，法律构成行政的依据和规则，法律具有至上的权威和效力。

　　当前树立法律至上理念也是我国推进依法行政工作的前提条件。很难想象，在一个法律并不具备最高权威和效力的国度能真正实现依法行政，此时的依法行政只不过是权力的一个好看的摆设而已。我们要推进依法行政，首先就必须培养起人们对法律的信仰，因为没有被信仰的法律只是一个没有灵魂的躯壳，并不能真正规范权力，而要使法律被信仰，一条重要的路径就是使法律（尤其是宪法）在行政中真正树立起至高无上的地位。法律至上不仅要求法律具有秩序意义上的最高权威和效力，而且还要求法律作为一种价值追求而不是一种工具存在并发挥作用。当前，受制于长期的封建专制统治，人治传统、法律工具论思想在人们的心目和行为方式中具有极为浓厚的影响，现实中权大于法、情大于法等现象普遍，法律缺乏权威，得不到贯彻或被任意违反，其根源即在于法律缺乏价值属性而导致不被信仰，法律现实中没有在政治和社会生活中确立至上的地位，这反过来更强化了法律工具论、人治的意识和相应行为，形成了一种“怪圈”。要扭转这种局面，出路在于树立法律至上的权威和地位，使法律真正作为一个规则运行并发挥作用，分配权力、义务，实现自由、公平和正义，在自我完善的基础上形成与社会的良性互动关系，最终实现人治文化向法治文化的转型，实现依法行政。

　　（二）要树立权利本位理念

　　权利本位包含两层含义：一是指在权利与权力的关系上，应当树立权力来自权利，权力为权利服务的理念，权力不得侵犯相对人的消极权利，同时又必须积极运作以保障相对人积极权利的实现；一是在权利与义务关系上

，应着重保护相对人的权利，尽量减轻相对人的义务和负担。

　　权利本位有利于促进市场经济的发展。市场经济本质上是一种自由经济、权利经济，是充分发挥市场主体积极性、创造性的制度，从某种程度上说，正是自由保障了市场经济永恒的活力，权利是市场的基础。哈耶克认为自由理想激发了现代西方文明的发展，文明的创造力和社会进步的能力均来自自由，而权利则是获得或实现自由的方式，只有获得权利才能得到自由。 美国学者凯斯？；R？；孙斯坦认为中国进行了一些颇为成功的经济变革，其中一部分原因就在于中国将这样或那样的财产权给予了商业机构。

　　权利本位是建设现代法治的要求。“现代法是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法”。 现代法治的核心价值就是保护权利，权利保护程度是衡量一国法治和依法行政发展进程的标尺之一。美国著名法学家德沃金指出“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能重建人们对于法律的尊重。如果政府忽视法律同野蛮的命令的区别，它就不能重建人们对法律的尊重。如果政府不认真对待权利，那么它也就不能认真地对待法律”。 著名批判法学家昂格尔认为要确立严格意义上的法律秩序需要两个基础：一是利益主体的多元化，一是用来论证或批判国家制定法的自然法。 承认利益主体的多元性，培养符合市场经济需要的普遍的价值观念均需要确立权利本位理念。

　　权利本位的价值不仅在于保护权利，而且还有利于规范国家权力。权利意味着权利主体的选择自由，反映着权利主体的特定利益，从而在个人、社会和国家之间划定了一条明晰的不可逾越的界限，界限内即为权利主体的自由空间，国家权力不得进入，从而可以有效地制约和控制着国家权力。

　　当前我国行政现状中，权利得不到应有的保护与重视是较为突出的问题，行政立法上主要问题是对不同权利主体设定了种种区别待遇，重管理轻服务，重义务轻权利，具有义务本位、管理本位的倾向；行政执法上主要问题是粗暴执法、野蛮执法，任意侵犯相对人的权利。 上述问题的根源在于对权利的漠视，在于现有法律制度缺乏运行有效的权利保护机制，这是不符合法治原则要求的。亚里斯多德曾给法治下了一个经典的定义，法治就是法律得到普遍的服从，而大家服从的法律又是制定得良好的法律，即普遍守法与良法之治。 衡量良法与恶法的一个重要标准就是看是否符合权利本位要求，良法才能得到普遍的服从。树立权利本位思想，要求政府在立法中，要制定有利于符合市场经济和社会发展的良法，在执法中要以保护相对人的合法权益为目的，实现公共利益和个体利益的平衡，最大限度地提高法律的权威和执法的成效，使依法行政与市场经济发展、社会进步相协调。

　　（三）要树立社会、市场自治理念

　　正确处理政府（国家）与社会、市场的关系，明确政府职能和权力的界限，是规范行政权力、促进依法行政的前提。树立社会、市场自治理念，是指对待社会和经济事务，应当优先由社会和市场自主进行处理，政府仅在社会、市场无法解决时起到“拾遗补阙”的补充作用，政府不能代替社会、市场的作用，不得任意干涉社会和市场的自由。

　　首先，市民社会是法治和依法行政的社会基础，社会自治是市民社会的内在属性。理论上，建立在国家和社会二元论基础上的市民社会理论强调国家与社会的区分，将市民社会定义为一个独立于国家之外的，由自利的市民在满足个人需要、私人利益过程中相互结合而形成的自主领域，市民社会形成对政治国家的外在制约。该理论的价值在于，一方面在消极意义上强调存在一个不受国家权力干涉的自治的领域，一方面在积极意义上强调“市民”对国家事务的参与以监督权力，其所蕴含的限制国家权力、保护自由和权利等思想深刻地影响了法治理论和实践。实践当中，中世纪欧洲在封建领地上出现的自治城市作为市民社会的萌芽，对促进资本主义生产关系的发展起到了巨大的作用，资产阶级革命胜利后，随着市场经济的发展，人类社会实现了市民社会与政治国家的分离，并在此基础上建立起法治的大厦。 社会自治确保了社会外在于国家的独立性，在此基础上才有了控制国家权力的可能，可以说，正是社会自治保证了现代法治的确立。

　　其次，市场经济是法治和依法行政的经济基础，市场自治是市场经济的本质要求。市场经济是通过市场主体在价格信号的引导下分散决策、自主交换从而实现市场配置资源的经济制度，尽管市场自身的不自足为国家干预提供了理由，但国家干预并不能取代市场的资源配置功能，正是这种自发的在价值规律作用下的资源配置而不是政府进行资源配置决定了市场的自治性。实践当中，人们在处理政府与市场的关系上经历了一个不断深入的认识过程。从资本主义发展初期的自由放任政策，市场绝对自治，政府只扮演自由市场“守夜人”的角色，到20世纪30年代以来奉行积极干预的凯恩斯主义政策，再到20世纪70年代以来反对政府过度干预，围绕政府与市场的关系，西方无论是经济学界、政府实务操作中，自由主义与国家干预主义呈现胶着状态，但无论哪一方，均承认国家在一定程度干预市场的必要，分歧主要在于干预的程度。 但无论分歧有多大，有一点是共同的，那就是政府的作用只限于对市场的“拾遗补阙”，政府干预不能破坏市场自治。人类的实践经验充分证明了市场自治是市场经济的本质属性，尽管这种自治离不开国家的监督和补充。

　　树立社会、市场自治理念有利于转变政府职能。我国有着长达几千年的封建专制历史，国家权力不受任何限制，宗法社会传统下家与国不分，致使我国始终难以在国家之外出现商品经济并进而孕育出一个自主的市场和社会领域，这种政府与市场、国家与社会一元化的情形在建国后随着新政权对社会的全面改造而趋于极致，国家万能，市场、社会完全为国家所包容，国家通过计划全面控制资源配置、生产到消费的全过程，这种体制无法克服的弊端诸如社会完全依赖国家导致的僵化、资源配置低效率和浪费致使经济缺乏活力、不遵循经济规律的盲目计划给经济带来巨大破坏等等，迫使人们重新认识市场和社会的作用，走上改革之路。改革开放就是一个国家逐步让权恢复市场和社会自主的过程，20余年来，伴随着经济上市场经济的逐步确立以及经济、政治领域改革逐步深入，政府取代市场、国家包办社会的一元化格局正在趋于解体，市场取代政府计划成为资源配置的主要方式，社会主体的经济自由和社会自由得到了极大的扩展，国家逐步弱化对经济、社会、文化等领域的控制，正在实现由一个经营者向公共管理者、服务者的角色转变，市场经济经济体制和一个相对于国家的市民社会已初步形成。然而我们由计划经济向市场经济的完全过渡并未最终完成，一方面市场经济体制初步确立，另一方面一些阻碍市场经济的因素尚未被清除，有