摘要：
    改革和完善我国失业保险制度，应当以改革开放以来我国社会经济结构转型为宏观背景，具体分析我国失业类型及发展趋势对现行失业保险制度的影响，认识失业保险制度在社会保障制度体系中的地位，进而从供求管理的角度寻求思路与对策。    

关键词：失业 保险 制度 类型 趋势  

    一、决定我国现行失业保险制度的宏观背景因素

    九十年代以来，我国失业问题逐步显性化，并趋于严重。从宏观背景原因分析，是以市场化社会化为导向的经济体制改革和社会结构转型的必然结果，这与西方市场经济国家同期的失业问题的背景有着明显差异，这主要表现在六个方面。     
    首先，计划经济体制向市场经济体制的转变。在宏观层面上，国家直接干预经济转变为间接调控经济，改变过去“国家统包、高就业、低效率”的城镇劳动就业体制，实行国家、企业、个人“三结合“的新型就业模式。在微观层面上，确立市场主体自主经营的权益和地位，实行企业自主用工、个人自主择业的双向选择机制，按市场经济规律配置劳动力资源，这样，就使国企中存在着大量冗员的隐性失业，通过留职停薪、减员增效、下岗分流等形式趋于显性化。
    其次，城乡二元经济结构的转变。按刘易斯的观点，发展中国家并存着传统农业经济部门和现代城市工业经济部门，传统农业部门人口过剩，存在着劳动边际生产率为零的隐性失业，能够为城市工业部门源源不断地提供劳动力。（王慎之，1997）建国以来，我国的确存在着这种城乡二元化经济结构现象，但与刘易斯观点不同的是，我国计划体制下的城乡二元经济，是受户籍身份、劳动就业和社会保障等多重体制障碍维持的，使得劳动力资源不能在全社会范围内充分自由流动，而且，国家也从未对农村人口的就业问题做出制度安排。改革开放以来，农村剩余劳动力开始向城镇非农产业经济部门转移，行成不可逆转且愈来愈猛的“民工潮”。一方面，农村剩余劳动力以其价格低廉、具有市场竟争力的优势，“挤占”了本来属于城镇人口的一批劳动岗位，间接加重了城镇的就业压力；另一方面，由于城市吸纳农村劳动力就业的能力有限，以及城乡就业比较收益差别，使大量农村剩余劳动力虽然无业可就，仍然滞留在城市，成为没有失业保障的“失业人口”。
    第三，产业结构调整和升级，经济增长方式的转变。我国的传统产业结构正向现代产业结构转变，表现为产值和劳动力在第一产业中的比重下降，第二产业的比重增速减缓，第三产业的比重持续上升。产业结构理论认为，劳动力与产业产值在结构比重上的变化上的速度相同或相近，则产业结构转换产生的摩擦以及由此相应损失较小。而我国的情况是，存在着产值比重变化与劳动力比重变化不同步的现象，劳动力在产业结构间的转移速度相对滞后于产值比重的变化速度。（李京文，1995）可见，劳动力在产业结构间的转移并不顺畅。同时，从数量速度型、粗放式的经济增长方式向质量效益型、集约式的经济增长方式的转变，意味着劳动密集型经济向资金、技术密集型经济的转变。科学技术进步及其广泛应用，在提高对劳动力素质要求的同时，又相对减少对劳动力数量的需求，并且绝对地减少对素质低下的劳动力的需求。还应看到，由于资金“瓶颈”，高素质劳动力就业岗位需要更多的资金等配套条件，也会出现与其他发展中国家中高学历者失业率反而较高的类似现象。在产业结构升级和经济增长方式转变的背景下，即使我国经济发展保持持续稳定且比较高的增长速度，但由于就业弹性系数（就业增长率与经济增长率之比）的下降，经济发展吸纳就业的能力在相对下降。（李京文，1995）
    第四，以国企改革为重点的所有制改革，带来的所有制结构的变化。计划体制下单纯的公有制就业模式转变为多种经济成分并存的多种所有制就业模式。公有制经济中的劳动力比重逐步下降，非公有制经济在吸纳就业方面富有活力。但是，由于公有制经济保留较多的隐性福利和社会保障制度改革的滞后，以及人们就业观念尚未彻底改变，在不同所有制单位中就业的机会和风险不同，非公有制经济就业机会增多和失业风险相对更大，形成一种结构性矛盾。
    第五，区域经济发展本来就不平衡，改革开放以来，在区域经济倾斜发展战略和优惠政策影响下，沿海开放地区得到优先发展，与中西部地区的差距相对拉大，中西部地区就业机会和待遇相对较差，而向东部发达地区的人才劳务输出因信息不灵、盲目流动和体制障碍受到阻滞，都会形成一定规模的失业人口。
    第六，我国人口基数大，劳动年龄人口比重大，劳动力参与率高，有着庞大的劳动力资源。劳动力资源占总人口的比重1997年达68%，中国人口占世界人口的20%左右，但劳动力则达到26%（张克林等，2000）。六十年代初延续到七十年代末的第二次生育高峰时出生的人口到八十年代陆续进入劳动年龄，成为初次求职的待业人口。失业人口的年龄比较表明，缺乏工作经验初次求职的年轻人的失业率最高。
    综上所述，上述六个方面的宏观背景因素是西方国家几乎都不具备的，这是影响我国失业保险制度建立、实施和完善的基本国情。显然，要彻底改变计划体制时期形成的以消灭失业为目标的“完全就业”制度模式（当然也就没有失业保险制度）及其影响，也不能照搬西方国家“全覆盖、高福利”的失业保险制度模式，必须也只能从我国的实际出发。从1986年国务院《国有企业职工待业暂行规定》经过1993年《国有企业职工待业规定》，到1999年《失业保险条例》的出台，逐渐形成我国现行失业保险制度的基本框架，其特征主要是：一是城乡分开，失业保险的范围是城镇经济范围内的企业职工失业者，不涉及农村农业经济领域；二是公私差别，虽然提出国有、集体、私营、三资企业都要参加失业保险，但在失业保险的保障对象和资金筹集方面侧重于公有制经济；三是社会统筹，从国家统包经企业负担到企业和职工个人分担、国家财政补贴筹集失业保险基金，这拓宽了失业保险资金的来源，增强了劳动者自我保险的责任，但由于筹集方式缺乏法的强制力，拖欠现象业十分严重；四是属地管理，基本以县、市政府管辖范围为基础，原来按行业系统来组织失业保险也转入地方社会统筹，但统筹层次不高；五是初级保障，保障水平不高，有的地方还低于当地最低生活保障线，甚至达不到基本生活保障；六是现收现付，失业保险基金基本靠现收现付，资金缺口大，尚未达到部分积累略有赢余，94、95年间失业保险基金有赢余，实际上是由于保险范围小，保障水平低所掩盖的假象，一旦按现行失业保险制度完全运行，资金入不敷支、捉襟见肘的现象必然发生；七是系统互补，即在横向上与基本医疗保险、基本养老保险进行同步改革，统一征收，分项使用，纵向上与国企下岗职工基本生活保障和城镇居民最低生活保障线前后衔接，构筑三道保障线。可见，现行失业保险制度，是符合我国实际的，既不保守，也不超前，同时，它也是一个过渡性的失业保险制度，从实施情况看，不免带有保险覆盖面窄，保险水平低，资金筹集困难、缺口大，失业保险基金的使用和管理效率低、不规范等问题。        

    二．我国失业类型及趋势对现行失业保险制度的影响

    对失业类型及其趋势的研究，有助于确定失业保险制度的覆盖范围，保障水平以及失业登记、统计等相关政策。经济学家对失业内型有多种划分方法，但比较一致的看法是根据失业的生成原因划分失业类型。（郭庆松等，1999）综合起来，西方经济学在失业类型研究方面有影响的观点是，认为市场经济条件下任何时期都有一定的“自然失业率”，在此水平上社会已实现充分就业，在此水平下仍存在的失业现象是结构性失业，是劳动力结构与需求结构不一致造成的；在完全自由竞争条件下，存在着“自愿失业”和短期终止工作的“摩擦性失业”；由于总需求不足，产量低于充分就业水平，实际失业率高于“自然失业率 ”水平，就出现超过结构性失业的周期性失业，二者总和是社会失业人口总量 ，亦可称总量性失业；在西方发达国家一般采取公开失业形式，而在发展中国家还有着大量的“非公开性失业”。受这些理论观点的影响，西方国家失业保险制度大致规定：保障范围主要是受结构性失业和周期性失业影响的“非自愿”“公开登记”“短期摩擦性”的失业（而非初次求职）人口，保障水平的确定则以社会平均工资水平和失业者失业前一定时期内的平均工资水平为基准，保障期限以失业者的就业期和参加失业保险的时间长短为依据（袁志刚，1997）。这样，在严格限制保障范围的前提下，给具有一定资格条件的失业者以相当水平的生活保障。
    从我国目前失业现状与趋势看 ，失业类型也是多重性的。笔者认为，总量性失业是我国失业问题的长期背景和基本压力，结构性失业是我国失业问题的主要症结，并且已经进入建国以来第三次周期性失业的高峰期。（段华洽，1999）具体来说，总量性失业是劳动力供大于求，人力资源过剩而就业需求不足的失业现象，就其构成，来自新成长的劳动力、公有制改革的下岗人员和农村剩余劳动力，据测算，这三类供给量在1995——2010年间，每年平均为1450万人，160万人和250万人，合计为1860万人。（李京文，1995）但九十年代以来，我国城镇新增加就业岗位一般在700——750万个之间，劳动力供给增量远大于需求增量。结构性失业是指在劳动力供给结构不适应劳动力需求结构模式的变化，出现的各种社会经济结构方面的劳动力供求关系失调的问题。由于资源配置不合理，经济发展不平衡以及体制摩擦和观念障碍，我国目前结构性失业表现在多方面。如前所述，在区域经济结构中人力资源分布东重西轻、南强北弱，产业结构间就业比重变动相对滞后于产值比重的变动，城乡结构保持着相互分离的二元经济现象，所有制结构中公有制经济与非公有制经济在吸收就业能力和就业保障条件方面形成的反差和不相称，技术结构中，随着技术进步，低素质劳动力就业困难与高素质劳动力供给不足现象并存，等等。而且，由于劳动力市场机制不完善。各种结构间的劳动力流动不够充分顺畅，也延长了摩擦性失 业的时间。周期性失业是在一定时期内充分就业需求不足劳动力供求失衡的表现。尽管进入90年代以来，经济持续稳定快速发展，但仍不可避免周期性失业高峰的到来。从供给方面看，劳动力供给可分为人口增长型和发展派生型，前者是由于人口基数大、年龄结构轻以及以往生育高峰的惯性作用，劳动年龄人口比重大且呈持续增长势头；后者是指随着经济体制改革的深化，隐性失业显形化趋势逐步增强。同时，从需求方面看，随着经济增长方式的转变，就业增长速度与经济增长速度的比例即就业弹性系数将不断下降，据测算，在国民经济年均增长率为8%，国内生产总值增长47%的情况下，九五期间的就业机会可增加5007万个，只能基本消化人口增长型的就业压力，尚不足以解决发展派生型供给形成的滚存就业压力问题。到2005年，按GDP年均增长率7%、城镇化水平36%估计，劳动力剩余量将达2167万，城镇失业率将达7.8%。（杨宜勇，2000）
    上述分析表明，我国在21世纪的前十年，仍将面临巨大的失业压力，如果在短期内将城乡失业问题合并解决，将城镇隐性失业彻底显形化，那么，在经济发展吸纳劳动就业能力增长有限的情况下，现行的失业保险制度是难当重任的。根据劳动部劳动科学研究所的预测，九五期间如保持年均9%的经济增长率，城镇范围内的隐性失业率将达23。9%。但实际上享有失业保障权利的是符合失业登记条件的人员，目前约在3.5%至4%之间，这一失业人口的数量对现行失业保险制度的实施有着直接的影响。据专家估计到2000年末，城镇登记失业率将有可能接近4%，城镇登记失业者人数接近800万人，进入再就业中心的下岗职工为700万人左右。（杨宜勇，1999）从前两年统计数字看，实际领取失业保险金的人数为登记失业人数的三分之一，且失业保障水平低下，尽管如此，失业保险基金已入不敷支，失业保险制度的核心是筹集资金，分散风险，如果失业保险赤字运行，现行失业保险制度也将破产。

    三．完善我国失业保险制度的系统思考

    从国际范围看，各国失业保险制度的创设容易出现的偏向，一是“福利化”，过分提高失业保障水平，助长了失业者的依赖和惰性，增加了国家和企业的负担，最终使国家的国际竞争力和企业投资能力下降；二是消极化，仅仅把失业者当做社会负担供养起来，没有采取积极就业政策和用好失业保险资金，摆脱失业人口数量增长而素质递减的困境。完善我国失业保险制度，应当从实际出发，明确失业保险制度的地位与功能，确定基本原则，避免上述两种错误倾向。
    从系统的观点看问题，失业保险制度属于消极的失业治理制度。有效的失业保险制度，应当以保障基本生活，促进再就业为目标，以集中资金、分散风险为核心功能，确定以下基本原则，即保持生活稳定，促进经济发展；体现公平，提高效率；市场主体合理承担失业风险，政府政策引导和财政补贴；立足现实，兼顾长远，积极过渡，趋于完善。
　　从制度的体系及结构功能分析看，应当分两个层面；一是就失业治理制度而言，将积极失业治理制度与消极失业治理制度的结合起来，发挥积极失业治理制度的功能，从而减轻失业保险制度面临的压力；二是就失业保险制度本身而言，以失业保险资金的筹集、使用和管理为重心，将供给管理与需求管理结合起来，开源节流，增收节支。
　　积极失业治理的思路主要是，（1）控制和减少劳动力供给，如控制人口增长，延缓新增劳动力初次就业的时间，提前退休，提高劳动力素质和家庭抚养能力，从而降低劳动力参与率；（2）调整劳动力供求结构，如深化经济体制改革，促进产业结构、区域经济结构、所有制结构、技术结构的调整，培育和完善劳动力市场机制，减少结构性失业和摩擦性失业；（3）保持经济快速增长，增加对劳动力的总需求，如采取积极的经济政策，刺激投资需求和消费需求，允许多种形式的不充分就业存在，鼓励和支持失业者创业，实行灵活的劳动力市场工资。减轻工资刚性对就业需求的限制。积极失业治理制度的目标是实现充分就业，这在源头上增强了失业保险基金的筹集能力，间接降低了对失业保险基金的需求压力。
　　从失业保险制度本身考虑，应当从供给与需求两方面着手，双管齐下，增加失业保险资金的有效供给，适度控制，合理满足对失业保险资金的有效需求。从供给管理方面看，具体思路是：（1）扩大资金来源，拓宽筹资渠道。改变目前向企业征收为主、个人缴费意识差，政府财政预算软约束，补贴数额小、不确定、缺乏“兜底”功能的状况，推行个人缴纳失业保险费制度，“三方负担”的政府财政预算的比例结构较为合理，从国际经验看，就业保险费用政府承担30%，企业承担35%—45%，个人承担15%—25%，失业保障机制的功能较为完善。从长远看，还可以尝试建立失业保险投资基金。（2）提高统筹层次，发挥调剂功能。提高统筹层次与参加失业保险人数、失业保险基金规模亦即分散失业风险的能力成正相关。首先将1993年的县级统筹提高到地市级统筹层次，进一步提高到省级层次。目前地方行政区划“地改市”有助于普遍形成市级财政，但由于失业群体分布的地域性，以至失业保险基金的支出和积累水平不一，提高统筹层次，建立失业保险调剂金，根据实际情况合理确定调剂金缴纳比例，调剂金与地方财政补贴的比例关系以及使用程序。（3）强化征缴手段，确保资金到位。将失业保险费的征缴纳入财政审计、劳动监督、工商管理和年检等监督管理环节，尽可能与税收征管环节统一起来。加大执法力度，严厉查处拒缴、拖欠和少缴失业保险金的单位和个人。从长远看，要设立统一的社会保障税，以加强失业保险基金筹集的权威性、义务性。（4）适当提高费率，实现部分积累。失业风险具有周期性，采取现收现付的筹资方式不足以应付经济周期中的失业增长压力。根据前述预测分析，我国失业压力将长期存在，已进入第三次失业高峰，这表明对失业保险资金的需求会增大。九十年代中期前失业保险基金有累积余额，并不说明有足够的支付能力，而是在保障水平低、保障范围小情况下掩盖的假象。据专家测算，企业3000万冗员的隐性失业一旦显形化，要保障他们的基本生活，必须在原有的基础上提高企业10%以上的缴费率。（扬宜勇，2000）1999年《失业保险条例》将缴费率提高到工资总额的3%，能否实现部分积累，形成对未来失业风险的预防能力，还需进一步测算。（5）实行差别费率，体现社会公平。由于不同地区、行业、单位的失业风险概率不同，实行全国统一的保险费率反而使实际负担显得不公平，因此，可以根据行业、单位失业风险概率的不同，实行差别费率，使企业负担相对合理，消除漏报瞒报工资总额或随意解雇职工等规避和转移缴费责任的倾向。（6）加强资金管理，提高资金效率。到目前为止，国家已出台较为明确具体的政策法规，如规定劳动保障部门负责对社会保险费集中、统一征缴管理和监督检查，征收的社会保险费存入财政专户，单独核算，专款专用，免征税费，不得用于平衡预算，实行收支两条线管理，社会保险管理机构具体经办社会保险事务，接受财政审计部门监督，所需经费列入预算，由财政拨付。但是，从实际情况看，管理费用已超出国家规定标准，占总支出20%费用“去向不明”。（陈璐，1998）所以，加强资金管理的关键在于严肃法纪，严禁任何单位和个人浪费、挪用、侵占社会保险基金。同时，按照国家规定储蓄、购买国债，保值增值。进一步说，提高资金使用效率，主要是调整资金的使用结构，发挥失业保险基金在就业服务、促进再就业方面的功能，可以作为下岗培训津贴、创业贷款贴息、积极吸收失业人员就业的企业用工安置费补贴等，改变失业保险金的单纯救济功能。
    从需要管理方面看，是在失业保险基金有效供给的基础上，有限度、有步骤地增加需求，合理满足有效需求。这里所讲的有效需求，是指从实际出发，能够满足的需求。因为扩大保障范围，提高保障水平，意味着失业保险基金需求总量的增长。超过保险基金供给能力的需求膨胀，只会使失业保险制度“破产”。需求管理的具体思路：（1）扩大保障范围，应当公平合理。有人提出实行城乡失业问题并轨，解决劳动力二元结构问题。这在近期内无此必要和可能。因为农村失业属于隐性失业，且因与土地等生产资料联系密切，失业压力不象城市那样严重。解决农村失业问题，主要靠加快农业产业化现代化进程，大力发展小城镇建设和乡镇企业，降低进入小城镇的“门槛”，规范和适度限制流向大中城市的“民工潮”。所以，扩大保障范围，是将原有国有企业职工失业保险待遇扩大到城镇范围内的不同所有制性质的企事业单位职工，对在城镇范围内就业的农民合同制工人（目前已占城镇职工的十分之一）原则上不给予失业保险待遇（只给予一次性生活补助）。这样的扩大保障范围，既体现了城镇失业保险的权利与义务的公平性，也考虑到失业保险基金的供求关系的平衡。（2）提高保障水平。保障水平按国际上通常做法，是以生活平均工资和失业者失业前一定时期内的平均工资水平为基准的，由于我国工资市场化尚未完全实现，工资收入的透明度低，可比性差，现在是按低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准地水平，由省一级人民政府确定的，这相对于1996年全国被救济的330.79万登记失业人员，年人均失业救济金仅418.8元，仅为全国职工人均工资水平（6210元）的6.74% 来说，是明显的提高。（钱斌，1999）这一保障水平，能够兼顾保障基本生活、维持劳动能力、避免福利惰性的要求,但对于失业者本身是市场竞争的”失败者”而言，仍不足于提高职工素质,支付求职成本，促进转岗就业。因此,政府、企业和社会各界应进一步在提供和改善再就业服务条件方面加大投入。（3）规范资格条件。完善失业登记和失业统计体系。按国际通例，领取失业保险金的条件是，处在劳动年龄，非自愿性失业，失业前有一定时期的连续工作并交纳失业保险费，及时申请失业登记，在领取失业保险基金前设定一个失业等待期。我国《失业保险条例》也做了类似规定，但还不够具体完善，造成失业证明的可信度差，资格鉴定困难，统计口径不一致，实际登记人数和保障人数不相吻合，难以提供可靠的基础性数据影响到失业保险基金规模、来源和用途的比例结构和预算，因此，应当在失业登记的资格条件、程序办法，失业统计的方式和指标等方面，加强研究，补充完善。(4)加强劳动用工管理，促进隐性就业显性化。隐性就业是国企下岗再就业的主体和主要形式，又是与农民工在就业竞争人力成本比较下的必然结果。隐性就业有缓解失业压力、适应市场竞争的 过渡性功能，但长期存在下去，不利与企业改革深化和市场就业机制的完善，也有悖于社会公平原则。政府应当承认和允许隐性就业的现实合理性，加强用工管理，在确实保障职工权益、依法规范劳动关系的基础上，解除下岗职工与原单位的劳动关系，固定和保护其与新单位的劳动关系。同时，对于隐瞒“隐性就业”领取失业保险金的行为予以依法查处。（5）积极创造条件，使国企下岗职工生活保障制度向失业制度的“并轨”。建立再就业服务中心是保障国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效措施，是当前一项具有中国特色的社会保障制度。对于深化国企改革和完善市场机制有着积极作用。但就其尚未与原企业解除劳动关系，有3年保障期，基本生活费略高于失业救济标准，以及资金来源“三三制”办法，又不同于失业保险制度，是一种过渡性制度。从长远来说，从体现社会公平原则完善社会保障机制角度看，必然过渡为统一的失业保险制度。最近国家劳动和社会保障部指出，准备用5年时间，分三步实现由国有企业下岗职工生活保障制度向失业保险制度的转变，企业减员由下岗和失业两种形态变为失业一种形态，两种基本生活保险方式并为统一的失业保险。这将标志着集中、统一的失业保险制度的建立，有利于失业保障资金的统一管理和有效使用。（6）加强制度整合，发挥社会保障制度的系统功能。社会保障制度是一个多层次、多方面的有机整体。失业保险制度与其他社会保障制度相比，在保障的对象、内容、水平、方式、期限以资金来源与构成等方面都有显著不同。因此，应当明确失业保险制度在社会保障制度体系中的地位与功能，处理好与其他社会保障制度的衔接互补关系，如失业保险金与社会救济金、养老保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金和基本医疗保险金之间，有一定的交替、交叉的关系，但要明确界限，避免不符合规定的重复使用。
    总之，兼顾失业保险基金的供给管理和需求管理，有利于实现失业保险基金的供求平衡，保证失业保险制度的有效实施。