从上世纪70年代初期开始，我国就致力于控制人口过快增长，并逐步制定和完善了严格控制人口增长的以“控制人口数量，提高人口质量”为主要内容的现行人口政策。为了将计划生育从一项基本国策上升为国家法律，2002年我国又颁布了《人口与计划生育法》。我国现行人口政策实施几十年来，取得了非常明显的成绩，产生了积极的效果：生育率得到了大幅度降低，人口快速增长的势头被有效地遏止，成功地实现了人口低增长的目的；减轻了人口和土地、资源的矛盾，促进了社会的可持续发展；改善了妇女的生殖健康状况，有效降低了因怀孕导致的死亡风险，提高了妇女、儿童的健康水平，提高了妇女的社会地位。人口生育率的迅速下降对我国的社会发展和经济增长做出了重要贡献，1971-1998年间，全国累计少生3亿人口，为家庭和社会节育抚养费7.4万亿元，节约物资技术装备6.99亿元。据国家统计局普查资料显示，我国人口再生产类型已经转入低生育、低死亡、低增长的发展阶段，进入了世界低生育水平国家行列。2003年底，我国总人口为12.9亿人。人口再生产类型由“三高”转入“三低”发展阶段，标志着我国人口增长跨过了一个分水岭，具有里程碑意义。但是，随着我国低生育水平率的实现，却又面临着越来越严重的人口安全风险问题。具体表现在以下几个方面：第一，人口低增长率和高增长量长期并存，人口过多仍是我国长期面临的首要问题。我国低生育水平并不稳定。由于人口增长的惯性作用，未来十几年，我国人口仍以每年净增1000万左右的速度增加，人口总量仍将保持强劲的增长趋势。随着人口的增长和经济的发展，资源和环境方面的矛盾将进一步尖锐。第二，人口总体素质与经济、社会发展的要求还不相适应。我国是人口数量大国，但人口总体素质不高，人力资源相对贫乏，与经济、社会发展的要求不相适应。另外，目前我国每年新出生人口缺陷发生率达4-6%，约80-120万人。这已成为我国经济发展的重要障碍。第三，艾滋病等传染性疾病严重威胁人口健康。目前，我国艾滋病感染和发病呈现快速上升的势头，其传播正处于从高危人群向一般人群转移的阶段。2003年，我国艾滋病病毒感染者达到60-100万。同时，我国在卫生保健方面存在显著的地区差距、城乡差距、阶层差距，80%的卫生资源集中在城市，其中2/3集中在大医院。2000年农村人均卫生事业费12元，仅为城市的27.6%。第四，出生人口性别比持续攀升，这已成为新的社会问题。“五普”数据表明，我国0-9岁男性比女性人口多1277万，约占同龄男性人口的15%。到2020年左右，20-29岁婚育旺盛期的男性青年比女性多约3000万人。据预测，从2005年开始，1985年以后出生的青年人群中将出现婚姻挤压现象。这将直接影响到经济发展和社会稳定，影响我国和谐社会的构建。第五，人口老龄化进程加快，加剧社会养老保障的负担。“五普”数据表明，我国65岁及以上人口达到8811万人，占总人口的6.97%，开始进入了人口老龄化社会。我国人口老龄化是在经济尚不富裕，社会养老保障制度很不健全的情况下到来的，这对我国和谐社会的构建是一个巨大的挑战。第六，就业人口持续增加，就业压力进一步增大。“五普”数据表明，当前我国适龄劳动力占总人口70.15%，达8亿多。而目前我国城镇的实际失业率为7.5%，农村为34.8%。本世纪前20年，我国每年还净增劳动人口550万，到2020年，我国劳动人口将高达9.4亿，占总人口的65%左右。庞大的劳动人口将对我国就业市场构成长期的巨大的压力。

    《左传•襄》写道“八年之中，九合诸侯，如乐之和，无所不谐。”千百年来，中国人一直在追求政治和谐、社会和谐、人与人之间和谐相处的和谐社会。继十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会以来，胡锦涛在中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上又专门阐述了和谐社会的特征。他说：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。 他认为，安定有序就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。一个和谐的社会应该是一个人口安全风险最低的社会，一个和谐发展的社会应该是一个社会成员都得到全面发展的社会。因此，面对我国人口问题的现状和人口与计划生育发展的新形势，我们必须要建构与和谐社会相协调的人口发展策略，在未来的一段时间内，一方面要继续稳定现行人口生育政策，把《人口与计划生育法》落到实处，另一方面要积极应对并妥善处理人口数量、素质、结构、分布、流动与迁移等方面存在的突出问题，协调处理人口与经济社会资源环境相互影响、相互制约、相互促进的关系，使人口发展与经济发展和社会进步相协调。

    一、建立有利于计划生育、有利于计划生育家庭的利益导向机制和社会保障制度。

    2004年2月，在国家的统一部署和指导下，在中西部部分地区的农村对部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作正式启动。这项制度规定：对农村只有一个子女或者两个女孩的年满60周岁的计划生育夫妇，按每人每年不低于600元的标准发放奖励扶助金，直至亡故。奖励扶助资金由中央和地方财政安排专项资金，主要是国家和省级财政出钱，分别纳入当年财政预算。实施这项制度的目的主要就是为了解决农村部分计划生育家庭面临的实际困难，完善人口和计划生育政策，并将和养老机制结合起来，建立和完善公共财政体制，逐步探索在农村建立社会保障和社会救助制度。与此同时，帮助辍学女孩重返校园、帮助贫困母亲脱贫致富、维护妇女的合法权益、提高妇女的社会经济地位、为母亲们提供优质的生殖保健服务等有利于计划生育、有利于计划生育家庭的利益导向机制和社会保障制度也开展起来。比如，宁夏区在稳定现行生育政策的前提下，实施的以政府通过经济奖励的办法，鼓励少生，对自愿少生一个孩子并采取长效节育措施的夫妇给予一次性奖励，引导和帮助这些家庭将奖励资金用于发展生产、勤劳致富的“少生快富” 扶贫工程，成效显著。2002-2003年，该区南部山区计划生育率由66.78%上升到71.23%，超生率由10.56%下降到3.67%%。
    从过去的处罚多生到现在的奖励计划生育家庭，表明人口政策在实践中强化建立有利于计划生育、有计划生育家庭的利益导向机制和社会保障制度，并经过逐步的形成和完善，上升到国家的政策和制度层面。

    二、加强计划生育技术服务，进一步稳定低生育水平、提高人口素质。

    《人口与计划生育法》不仅规定了公民实行计划生育的义务，还用了很多条款规定了公民实施计划生育应享有的合法权益，具体包括八个方面：依法生育权；实行计划生育男女平等权；获得计划生育生殖保健信息和教育的权利；获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利；知情选择安全、有效、适宜的避孕方法服务的权利；获得法律法规规定的各项奖励、优待、社会福利以及平等发展的权利；公民在计划生育过程中人身和财产权不受侵犯的权利；获得法律救济的权利等等。据介绍，国家对于实行计划生育的家庭免费提供实行计生方面的各项服务，包括避孕药具的提供（主要对农村）、免费放置或者取出宫内节育器、结扎手术、在自愿的情况下终止妊娠服务、以及一些安全检查等。
因此，未来一段时间内的人口政策工作要认真做好计划生育技术服务工作，以落实计划生育主体应享有的合法权益。目前，加强计划生育技术服务，主要加强以下四个环节的工作：坚持“三为主”工作方针，加强避孕为主的服务工作，定期进行孕情检查服务工作；对意外怀孕要早发现，及时落实补救措施，禁止28周以上的引产和28周以下选择性别的引产，严格限制非医学等原因的其他中期引产；对正常怀孕妇女要跟踪服务，避免非正常终止妊娠；采取有效措施保证母婴健康，防止女婴非正常死亡。

    三、适应人口政策转型升级的需要，认真做好计划生育条例的修订修正工作。

    我国现行人口政策实施几十年来，在取得巨大成绩的同时，也面临着许多问题。比如，人口出生率严重不均，城镇人口出生率较农村低，东部发达地区较西部欠发达地区低。因此，我们必须理智对待，看清其中存在的问题，适应人口政策转型升级的需要，认真做好计划生育条例的修正工作。
    全国有27个省、市、自治区的计划生育条例中允许夫妇双方（或一方）为独生子女的家庭可以生育两个孩子，7个省计划生育条例允许在农村地区夫妇一方为独生子女的家庭可以生育两个孩子。在此基础上，目前已有许多省市对人口与计划生育条例做了修改。湖南省、上海市扩大了育龄妇女生育二胎的范围，浙江省对生育间隔不再做硬性规定，北京市在新条例中规定允许生育第二个子女的，只要符合“生育间隔不少于4年”和“女方年龄不低于28周岁”两者中的任一条，即可生育第二个子女。截至2003年底，全国30个省区市（西藏自治区除外）完成了地方人口和计划生育条例的修订（制定）工作。总体来看，各地新出台的条例都较全面地体现了《人口与计划生育法》的立法指导思想和基本原则精神，符合《人口与计划生育法》的立法宗旨、目的、基本方针、原则和制度，保持了现行生育政策的稳定性、连续性；突出了依法行政、维护公民实行计划生育合法权益的思想，普遍取消了一孩行政审批制度，修订了各种不符合《人口与计划生育法》规定的收费、罚款（如二胎生育调节费）项目，多数省放宽了生育间隔规定，吉林、上海、海南三个省（市）取消了生育间隔规定；同时各地在避孕方法的知情选择、综合治理、奖励与社会保障等方面都有不同程度的突破、创新和发展。