摘要：
    政府经营城市的提法，容易诱发政府的政绩冲动，强化行政管理的刚性手段，助长政府的短期行为，对于依法规划和实施城市发展战略，发挥市场调配城市资源的基础性功能是不利的，因此，应当慎提。  

关键词：地方政府 经营城市 规划 建设 开发  

    政府经营城市的提法，大约是在这样的背景下提出来的：首先，从政府职能转变来看，政府直接管理企业的微观职能转向宏观调控职能，但是，地方政府在无权进行税收、金融、投资、产业等政策调控的前提下，能够运用的手段就是城市规划和土地批租，地方政府是城市范围内国有土地资源和国有资产的所有者代表，同时也是管理者，在城市范围内的“宏观调控”就自然和“经营城市”联系起来；其次，围绕城市开发、建设和改造等工程项目，形成一轮投资热潮，对于招商引资、产业结构调整、国企扭亏、增加就业、“形象工程”有着直接的效用，这是政府绩效的重要体现；再则，围绕着土地批租和房地产开发，按照现行的财政税收体制，地方政府可以得到大量的土地出让金和房地产税收，直接表现为财政收入的增加；还有，政府经营城市，可以在更大的范围内显示政府的权威和效能，比直接插手一家家的企业经营活动，声势大，见效快，形象好。所以，政府经营城市成为近年来地方政府的强烈政绩动机和重点工作目标。
    简言之，“政府经营城市”的基本做法是：作规划，抬地价，抓改造，搞开发。
    作规划的基本导向是扩大城区范围，征用农地，调整城市布局，明确城区的功能定位。按照现行的城市规划法，城市总体规划的论证审批程序非常严格，但是，地方政府的好大喜功、招商引资的动机，往往使规划的遵守和执行变得随意，朝令夕改，甚至违法对用地性质和用地规模等随意修改，造成城市建设费用的浪费，侵害了城市弱势群体的利益，比如，上海市苏州河边建设不到几年的住宅又按照新的规划被迫拆除。
    抬地价，由于城市土地始终是稀缺性资源，总体上看，土地供不应求，地价上升是必然趋势。但是，在一定时期内地价的涨幅应当说有合理的限度。由于政府是城市一级土地市场的垄断供应者和管理者，为了增加地方财政收入，短期见效的方法就是“卖地”，通过提高基准地价，招标拍卖营造竞争态势，甚至制造竞争剧烈的假相，把土地价格提高。当然，这样做，与以往协议方式相比，在实现城市土地资源的市场价值最大化、防止国有土地资产流失是一个很大的进步，但是，单方面抬高地价，造成地价不断攀升，开发商为追求目标利润，自然会将地价转移到房价中，以至于房屋越来越变成投机性资产，而不是消费性资产（只要看一下房屋租赁价增长幅度低于房屋销售价增长幅度这一现象就可以考虑，购房投资或投机行为在不断推高房价），房地产市场中的泡沫经济成分在逐渐上升，酝酿着房地产市场风险。
    抓改造，就是对于旧城区的大面积改造，往往带来居民补偿安置、强制拆迁等问题，居民的住房权益受到一定程度的损害，改造的基本导向是城市的亮化和开阔，城市功能分区的相对明晰化，城市中心的广场和绿地，灯饰工程，的确让城市变得美起来，亮起来，对于以往自我封闭、前店后坊式的单位大院格局的确是一个开放式的改造，但是，这样占用了更多的居住用地，使得市民的出行要走得更多更远，无形中增加了城市交通压力，也增加了市民工作与生活的不便。
    搞开发，就是建设一批开发区，在城市周围形成一片卫星城镇，将有关工业企业相对集中在开发区，有助于增强产业关联度和集群效应。成片开发实际上也是一轮新的“圈地运动”。但是，完成新建开发区的征地拆迁和基础设施建设，追求招商引资的到位资金规模和进区企业户数等绩效目标多半是从投入规模角度而非产出效益角度来评价开发区建设和发展的绩效，这样，导致开发区“开而不发”的虚热现象。
    现在，对于政府经营城市持保留态度的观点主要是：政府经营城市可能带有长官意志和政绩冲动，会违背城市发展的客观规律，超出现有的城市建设和发展能力，导致城市开发建设的投资规模过大，负债成本过高，将使城市投资开发陷入预算软约束、规模大、速度快、效益低的“怪圈”；根据现行的城市规划立法的程序框架，容易随意改变城市发展规划，追求政绩工程的表面效果，而破坏了在城市长期发展基础上的长远规划和总体格局，加剧了局部利益与全局利益、短期利益与长远利益等矛盾；按照目前的财政税收体制，通过土地批租和开发，暂时可以得到可观的财政收入，但是，埋下了城市经济结构失调、经济运行秩序失控、城市发展后劲不足等隐患。所以，“政府经营城市”的口号，强化了政府的利益动机和行政机制，淡化了法治规则和市场功能，最好还是不提为好。