而此前，由立法院商法起草委员会起草、国民党中央政治会议通过的“票据法原则”也与工商法规讨论委员会提交的草稿“大致相同，惟较简略”，只有十九条。[26] 其后，立法院又于1930年修正通过了工商法规讨论委员会起草的《票据法施行法草案》。[27]

    不难看出，工商部与立法院之间合作融洽，且互有补益。之所以出现这样的良性互动局面，我以为，第一是工商法规讨论委员会的草案群众基础广泛、立法水平高，可谓行政部门（工商部）和商界以及专家学者“集体智慧的结晶”。具有较高的质量和可采性。第二，当时立法工作很紧迫（特别是商业立法）。商界从民国建立就呼吁颁布票据法，但十多年过去了，依然只有几部草案。商民甚感不便，也十分不满。无论是工商部还是立法院，都希望树立自己以及国民政府关心商民的形象。目的既然一致，行动上也就很齐心。第三，票据法虽然和商业往来密切相关，但是技术性很强，政治影响不大。因而，立法院对于工商部提交的草案基本采用。而对民法这样重要法律的起草，立法院是决不会假手于行政部门的。事实上，工商部起草的《公司法》和《商法总则》草案，立法院就未予采用，仅备参考。[28]

    另外，还有如下两个因素值得特别注意：

    其一，是立法院在一定程度上赢得了“立法独立”。南京国民政府成立之后，胡汉民任立法院院长。胡氏是国民党元老，在党内有着很高的地位。凭借胡的威望，立法院在国民政府中取得了较高的政治地位，从而有力的排除了各种干扰（包括来自蒋介石的），保证了立法工作的正常进行。当时北伐刚刚胜利，蒋介石在南京国民政府中还未取得一手遮天的权威。胡汉民作为国民党元老，还是蒋统战的对象。因此，对立法院，蒋还不敢过多干涉（到起草宪法的时候情况就发生了变化，蒋即将胡软禁）。而胡汉民本人一心建设“三民主义法治”，力图有所作为。立法院的工作得以比较正常。这也是民国时期难得的一个立法机关权力比较独立的时期，也是立法成绩最卓著的一个时期，虽然是如此的短暂。

    其二，是参与其事的人员多是对法律、政治、经济有相当之学识经验者。工商法规讨论委员会的成员有不少是商界的领袖人物，如前文所举的徐寄庼。而工商部部长孔祥熙本人也可谓商业巨子，均深谙商业之道和票据法理。立法院方面，胡汉民组建了一个年纪轻、学历高的立法班子。根据南京大学陈红民等先生的研究，在一二两届立法委员中，五十岁以下的占70%，史尚宽委员当时年仅29岁。第二届当选委员计26人次，除7人不详外，只有66岁的藏族委员诺那乎图克图非大学学历；留学国外的超过半数，在主要领导中有留学经历的则高达82%。而且多出身于法学专业或政治、经济和外交专业。[29]这就保证了立法院在审查工商部票据法草案——也包括审查其他法律——的时候，不会出现“内行起草、外行审稿”的现象，从而影响立法的进度和质量。

 

四、民间团体的参与：以银行公会为例

 

    无论中西，社会团体对于与自己利益相关的法律的关注是一以贯之的。而且，社会团体所具有的丰富的专业知识，对保证法律的质量和可行性也有着重要的作用。按照惯例，立法机关通常都要专门听取他们的意见。所以社会团体的参与程度，既是民意的反映，也是立法机关和立法工作开放程度的反映。

    票据法作为一项与商民息息相关的法律，自然更为广大商民和商业团体所深切关注。民国时期票据法一再难产，商界都十分不满，当时甚至有“千呼万呼之票据法”一语。[30]其中，银行界与票据立法关系最为密切，行动也最为积极。

    北洋政府之起草票据法，和银行界的呼吁即有很大关系。1921年，全国银行公会在天津召开第二次联合会议。会上，杭州和北京两会先后提出议案，要求政府速颁票据法，以便商民。随后，联合会呈文财政、农商、司法等部，建议尽早颁布票据法，并希望在草案完成之后，先行分发各地公会讨论，俾得适合“舆情”。[31] 北洋政府在1922年开始了票据法的立法活动。这无疑是受到了银行公会推动的结果。在1925年完成第五草案后，法律馆也根据公会的建议，发送给各地商会、银行公会和钱业公会讨论。