复旦大学国际政治系  陈周旺  张爱阳

内容提要：文章就70年代以来，西方国家公共行政理论的发展与变迁作了较全面的论述，总结归纳出三大不同时代的公共行政理论及其变迁的价值取向。
70年代以来，世界各主要西方国家兴起了大规模的行政改革运动，目的是要变革传统公共行政机构臃肿、体制僵化、效率低下、官僚主义的缺陷，以适应经济全球化时代的要求。由此，在改革的不同时期，相应地形成了一系列重要的公共行政理论，作为“治道变革”的基础。

一、70年代：新公共管理理论

西方传统公共行政理论坚持行政活动与政治活动相分离，古德诺、威尔逊等人把政治视为国家法律与公共政策的制定，而把行政视为法律和政策的执行领域，认为行政人员要恪守“价值中立”原则，不干预政治事务。政治活动追求民主，行政活动作为政治意志的执行，追求的则是效率。一般认为，集权比民主更有利于提高效率。在传统公共行政理论指导下，就形成了集权型的行政体制。集权体制导致行政机构越来越庞杂、僵化，行政人员的主动性和积极性下降，在“价值中立”的口号下，行政人员日益失去对自身工作的责任感，因为任何个人都毋需对公共行政活动真正负责。

随着70年代政府干预经济的深化，公共行政事务越来越纷繁复杂，变化不断的市场也对公共行政的适应性提出了新的要求。公共行政一方面要保证效率，另一方面又要突破传统局限，使公共行政活动与社会民意相衔接。正是在这样的背景下，文森特·奥斯特罗姆提出以“行政民主化”为核心的新公共管理理论，目的是建立一套崭新的行政权力复合型结构，在此基础上通过行政机制的更新来实现行政决策的民主化。在行政体系内部，奥斯特罗姆认为必须把公共行政组织的命令权限制在最小程度，要求在公共行政组织内部对权力进行分解，每一个行政部门都具有相对独立的权力与责任，形成无数权力中心，这样在行政组织内部就能实现相互制衡，避免出现个别官员或个别部门说了算的行政局面。同时，在行政体系与社会相联结的环节上，通过设立调研制度、听证制度等机制和一定的程序，确保公众对政策提出意见的权利。

奥斯特罗姆认为，复合型的行政权力结构可以给公共行政带来两个方面的变革。第一，以公众为中心而不是传统上以官员为中心。公共行政是为公民服务的，因而必须从公民的需要出发来开展活动，摒弃传统的以官员偏好凌驾于社会偏好之上的做法。第二，行政决策的民主化。由于具有决策责任，公共行政不能片面追求效率，而要从更高的层次追求行政活动的“好”与“坏”，这取决于行政决策在多大程度上体现了民意，行政决策的民主化就是一个重要的制度保证。奥斯特罗姆强调民主的公共行政“不能与民主政治中内在的公共控制进程相分离”，换言之，公共行政必须以充分的民意表达为前提。

公共行政的这种决策多元化、管辖权多元化的模式，对于在变化急剧的经济条件下保证公民福利，具有特别的意义。但是这一模式几乎不可避免地出现职能的重叠和权位的冲突。进入80年代，西方国家保守主义重新抬头，政府对自身功能进行重新定位，减少了对市场的干预。以强化政府管制为基础的公共管理理论也就逐渐被新公共行政理论所取代。

二、80年代：新公共行政理论

新公共管理理论一定程度上解决了公共行政过分集权的弊病，然而对于提高公共行政效率，则显得无能为力。对效率的追求，是由公共行政的执行性质所决定的。传统行政理论认为集权模式是最有利于提高效率的，但是以集权方式实现效率本身存在一个困境。由于集权不可避免地会形成高度封闭的金字塔结构，它与外部环境缺乏有机的联系和沟通，这样行政权力在体制内保持了高效的运转，而相对于不断变化的外部环境，它的效率实际上是极其低下的。

新公共行政理论突破了视集权为效率唯一途径的传统观念，通过分权来实现效率。具有代表性的是奥斯本和盖勒布等人提出的“政府企业化”思路。政府企业化是指，公共行政应把主要精力集中在行政决策上，而在行政执行的“管理”层次上，则通过分权、竞争等各种形式来打破传统上公共行政执行主体单一化的垄断局面，从而既可以借助市场力量提高公共行政的质量，又可为政府部门改革提供动力机制。奥斯本等人提出了政府企业化的具体10个方面，概括起来，包括公共服务引入竞争机制、向社区授权、把注意力放在政策的效果而不是投入上、通过目标管理提高工作使命感、以预防为主、努力创造赚钱的机会、参与式管理，等等。

政府企业化并不意味着政府功能的弱化，而恰恰是通过减轻政府负担、提高服务质量使公共行政的功能得到强化。政府企业化仅仅是就行政执行的管理层次而言的，也就是那一部分能够与市场机制接轨、对公共行政的性质又没有本质影响的行政执行功能，实现了一定程度的转移。但是作为公共行政实质所在的行政层次，则由于负担的减轻、层次的减少而提高了其决策水平。另外，政府企业化并不等同于私营化，而只是意味着用所谓“企业家精神”来重塑政府，即以效率为核心来进行公共行政改革。

三、90年代：治理理论

90年代主要西方国家都面临经济全球化的挑战。在经历了“市场失败”和“政府失败”之后，西方国家都考虑以一种全新的模式来对公共行政活动进行改革，“治理”理论就应运而生。“治理”理论对传统公共行政的最重要突破在于，它强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其它社会力量包括社团组织、企业，都可以承担公共行政职能。这样，在公共行政的很多方面，就不再单纯由政府来完成，而可以通过政府与市场合作的“治理”方式来进行管理。实际上，“治理”理论是新公共行政理论的进一步深化，它为“政府企业化”提供了理论依据。

但是，并非所有社会组织都有条件参与“治理”，“治理”活动是需要一定载体的，这就是在西方国家日益受到关注的“第三部门”。所谓“第三部门”，是指介于国家与社会、政府与市场之间的中介组织，包括各类同业协会、社团组织以及一些仲裁机构等。中介组织既不同于政府部门，是营利性组织，参与市场竞争，接受价格调节；其所提供的服务又与公共部门同质，具有公共性。“第三部门”的崛起意味着，在公共行政领域形成了众多的权力中心，各个权力中心竞争、合作，共同开发行政资源，提供公共服务。政府服务功能向第三部门转移，通常根据服务的性质采取多种形式，或是政府部门与中介组织合作共同承担公共服务，如打击社区犯罪活动；或是政府部门与中介组织在服务市场上展开公平竞争，如马路清洁、垃圾收集等；或是政府部门授权中介组织，如社区管理、大楼管理；也有一部分政府部门逐渐中介化，转变为中介组织。由于“第三部门”的存在，政府管理就进入了一个高度开放的领域。政府在不影响或提高其公共行政服务质量的前提下，减轻了自身的行政负担，提高了行政效率，从而使政府和公众同时受益。同时，公共事务的管理因此也就具有了较大的公开性，其透明度大大提高。

总之，西方国家的公共行政理论的变迁基本上体现了灵活、高效、廉洁的改革取向，强调在分权的基础上实现民主与效率的统一。