农民土地权利不稳定，还表现在农民土地承包经营权的内容仍不够充分，例如，在现行制度下农民缺乏抵押上地使用权以获得银行贷款的权利。更为重要的是，农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。虽然政府要求农户和集体之间要签定书面的土地承包合同，但在现实中，随意解除土地承包合同，侵犯农民合法权益的现象是经常发生的。

　　稳定土地承包关系，目前遇到的一个争议较大的问题是30年承包期内是否调整土地。一种观点主张应明确规定30年承包期内不调地。另一种意见是，在承包期内，应允许进行有限制的小调整。近年来的经验表明，采用行政手段，周期性地调整土地，以缓解人地矛盾，固然可以满足部分农民的愿望，但副作用很大，不利于鼓励农民改良土地。考虑到落实30年的承包期本身阻力就较大，如果在30年的承包期内再完全不允许调整土地，执行起来就会更困难。因此，比较可行的选择是，针对承包期内土地的调整制定更为严格的限制条件。新的《土地管理法》在这方面已有了很大的改进，如规定：在土地承包经营期限内对个别承包者土地的调整，必须经村民会议1／3以上成员或2／3以上村民代表同意。但这还不够，还应规定更为严格的限制。特别是对把土地承包给集体以外的单位和个人经营，要有更为严格的限制条件，如规定任何调整首先应得到现在的承包户的同意。这方面存在着基层干部滥用权力的现象，强行出租集体土地，强行收回农民承包地的现象是时有发生的。在很多国家的土地法律中，无论是对私地的出租，还是对公地的出租，都有“续相权”的规定。在荷兰，政府颁布的土地法令也规定，烟农的土地租期至少为12年，并可续租。在澳大利亚，大约85％的农地（主要是草场和林地）属于“公地”（crownland）。这些公地大都采用长久租用制，也都有续租的法律规定。例如，草场的租用期一般是99年，到期后都可续租。中国自来代就有了永佃制。明清时期永佃制在江苏、浙江、福建和广东等地区已经很盛行了。永佃制的特征是“一田两主”，即把土地的田底权与田面权分离开来，地主拥有田底权，佣户拥有田面权。地主可以把田底权出卖、典押，但不能随意赶走拥有田面权的佃户。佃户可以出卖、典押田面权，在这种情况下，地主的田底权不变。这种土地制度在历史上曾对保护佃农的利益和促进农业的增长发挥了重要作用。为了赋予农民更长久的、有保障的土地使用权，应当在有关土地的新的立法中，充分保障农民在30年承包期满后，有权继续承包土地。中央的政策是给农民长期而有保障的土地使用权。承包期再延长30年，30年内严格限制调地，满30年后有权续租，只有这样，才能真正让农民感到自己是土地的主人，才能真正有利于使农民形成长期的预期。

　　稳定家庭承包经营制度，土地承包期长固然重要，但关键是明确界定土地承包权的性质。农民的土地承包权，从法律性质看，一开始就是以债权的形式出现的。物权和债权是大陆法系民法上相对应的两种财产权利。在英美法系中，没有这种概念。物权和债权的法律效力是不一样的。物权是一种排他性的财产权利，而债权则不具有排他性。物权对世上任何人都有约束力，因而又称“对世权”。债权只对某个或某些人有约束力，因而又称“对人权”。物权又可分为自物权和他物权。自物权即所有权。他物权则又可分为用益物权和担保物权。用益物权包括：地上权、永佃权、地役权等；担保物权如抵押权。债权即租赁权。由此可见，所谓土地权利，是指一束权利。仅在英美法系中，就有50多种土地权利。土地承包权的债权属性具有很大的随意性，农户对抗他人侵权行为（尤其是对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同行为的效力），因土地承包权的债权性质而降低。实践表明，把土地承包权界定为债权，不利于农户树立起保护自己土地权利的法律意识，不利于防止农村基层干部随意调整土地，侵犯农民的土地权利。改变土地承包权债权性质，实现土地承包权的物权化，赋予农民更充分的土地权利，如占有权、使用权、收益权、转让权、继承权、抵押权等，有利于减少现行土地产权关系中内含的不稳定性，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于使农民形成长期的预期，也有利于在发挥土地社会保障功能的同时，推动农地的市场化流转，从而提高农地的利用效率。在《物权法》中，可以在明确土地归集体所有的前投下，把农民的土地使用权或承包经营权作为一种新型的物权来看待，对农民的土地权利作出更加明确、更加具体、更加严格的法律界定。这样才有助于让农民树立起依法保护自己土地权利的法律意识。

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益。特别是在当前农业结构调整中，为了实现区域规模化种植，要求建立土地使用权的流转机制，搞活土地经营权。土地流转的形式可以多样化。例如，一些地区创造出的“反租倒包”的模式，就是土地流转的一种好形式。这种土地流转形式在充分尊重了农民的土地承包权的前提下，改变了一家一户分散种植的格局，实现了区域的规模化种植；这种流转形式在充分发挥公司统一种植、统一管理、统一收获的优越性的同时，也充分发挥了农户家庭分散劳动的优越性，把两种优势有效地结合了起来。促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权市场，通过私人之间土地使用权的自愿转让，来实现农场规模的扩大。政府的作用应当主要体现在健全土地法规，界定土地产权和制定土地流转的规则上，而不是用行政命令手段，去推进规模经营的发展。从整体上讲，中国土地适度规模经营的发展，应以发展适度规模的家庭农场为主，不应把规模经营与家庭经营对立起来，动摇家庭联产承包制。

　　六、走向新的合作

　　改革前，我们在发展合作经济上走了很大的弯路，付出了沉重的代价。应该讲，迄今为止，在合作经济的探索上，我们还没有真正踏上坦途。农民一家一户的小规模分散生产，势单力薄，不仅进入市场难，而且保护自身利益也难。这是农村发展市场经济面临的一个很大难题。农业生产以家庭经营为主，同时通过发展各种类型的合作社，为农民提供产前、产中和产后服务，可以有效地克服家庭经营的局限性，可以把家庭经营的优势与合作经营的优势有效地结合起来，可以为家庭经营增添新的生机和活力，开辟家庭经营走向市场、走向现代化的广阔前景。

　　发展合作经济，不应拘泥于一种模式，而应因地制宜地采用多种形式。综观世界各国，由于各自的条件不同，合作经济发展的模式差别也很大。欧美国家的合作社以专业合作组织为主；东亚国家和地区则以综合性的合作组织为主（如日本的农协）。中国应选择什么样的合作组织形式，人们的看法也不尽相同。大体有两种思路：一是大综合、大合作的思路。即供销、信用、技术服务三位一体，组成综合性的合作社，作为企业法人或合作社法人，享有独立的财产主体地位，承担有限责任，类似于日本的“农协”。二是在现有的基础上各自完善和发展的思路。即社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、供销社和信用社等，长期并存，自我改造，自我发展；政府则根据其不同特性，分别逐步加以规范，尽可能作为独立的财产主体，明确相应的法人地位和责任形式。这两种思路哪一种更符合实际，不宜过早下结论，更不能强迫农民接受某一种模式。比较稳妥的做法是因地制宜地采用多种形式。

　　在中国，强调发展社区合作是必要的。与欧美国家不同，东亚国家和地区农村村落稳固存在，村落内农户家庭之间血缘、地缘关系密切，社区内的合作十分重要。目前，中国的社区合作组织普遍存在着服务功能不强、合作属性较弱的问题，对农民没有产生足够的吸引力和凝聚力。要求在村庄一级普遍建立社区合作组织的做法是不可取的。这种做法实质上是建立“全民社”，农民只有入社的义务，但没有退让的权利。这样做，只能束缚、甚至窒息中国合作经济事业的发展。在中国现实条件下，发展合作经济，要充分利用社区这一组织资源，但又不能局限于社区合作，农村市场经济的发展必然会超越社区的界限，要求在更广的范围内发展多种形式的联合与合作。近年来，各种类型的农民专业合作发展很快，在为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务，增加农民收入和提高农民组织化程度方面发挥了一定的作用。但不可否认，迄今为止，这种合作经济组织并没有形成大的气候，对这类合作，要大力鼓励，要通过深化改革，为这类合作组织的发展创造更宽松的政策环境。

早在80年代初，从政策上就明确提出恢复供销社“三性”，还社于民。然而，经过10余年的努力，把供销社改成农民合作经济组织的目标并没有达到。供销社目前面临着“三个不承认”：即农民不承认供销社是他们自己的组织；政府不承认供销社是官办的企业；供销社职工也不承认供销社是农民的组织。看来，试图把供销社在整体上改造为新型合作组织的政策目标是难以实现的。可以考虑适当对供销社体制改革的目标进行修正。有条件的供销社可以改造为农民的合作经济组织，而大多数供销社在改革目标上设定为盈利性的非合作制性质的企业组织可能更为恰当。农村信用社的改革也面临着与供销社同样的问题。

　　日本“农协”有许多成功的经验值得借鉴。日本“农协”不仅是农民经济利益的代表，而且也是农民的政治利益代表；它既是合作经济组织，也是行政辅助机构和政治团体。借鉴日本“农协”的经验，我们可以在一些地区试办为农民提供包括信用。供销、技术推广等在内的综合性服务的合作社。

　　借鉴国际经验，总结历史教训，发展农村合作经济必须遵循的基本原则是：维护农民经营主体和财产主体的利益，不“归大堆”；尊重农民的意愿和选择，农民入社退社自由，不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利”，不搞行政干预；对社员坚持以服务为宗旨，不以盈利为目的。

　　目前各种类型的合作组织普遍存在规模不大，发展速度不快，管理制度不健全，改组、解体过于频繁，稳定性较差等问题。合作社难以获得全面发展，根本原因在于，没有为新型合作经济组织的发展创造适宜的政策环境，特别是有关合作经济的法规建设严重滞后。从合作经济发展的政策环境看，在宏观上存在着许多严重阻碍合作经济发展的因素。例如，粮、棉等大宗农产品一直保留着相当程度的部门垄断，许多主要的农业生产资料也由国家垄断经营。这就排除了农民合作组织合法涉足这些产品购销的可能。而国家对农村金融的控制更是严厉，农民合作金融组织的发展难以获得适宜的土壤。从合作经济发展的法律环境看，中国迄今仍没有一部合作经济法规，在中国企业法人注册类型中没有合作经济的位置。由于合作经济的法律地位不明确，使合作经济组织的经营活动得不到法律的有效保护。合作社的法律地位不明确，既不利于维护其自身的利益，也不利于规范其行为，维护其它市场主体的利益，保障市场经济秩序。中国现有的合作经济组织包括社区合作组织、专业合作经济组织、供销社和信用社等，不同类型的合作经济组织差别很大，很难用一部统一的法律来对它们进行规范。应根据其不同特征，逐步加以法律规范，当前，迫切需要制定专业合作社法，在法律上明确其财产关系和责任制形式等。

　　七、粮食流通体制：从“双轨制”到市场化

　　中国粮食流通体制改革的目标是在国家宏观调控下，建立主要由市场调节的粮食购销体制。这种新的粮食体制，包含着两个基本方面：一是粮食体制要进入市场经济轨道，这是由粮食也是商品决定的；二是粮食市场要在政府调控下运行，这是由粮食是关系国计民生的特殊商品以及中国特殊的国情、粮情所决定的。借鉴国际经验，这种粮食流通新体制需要具备以下四个基本特征：第一，要有竞争性的粮食市场主体和完善的粮食市场体系。第二，要有健全有效的储备调节和保障体系。第三，要有健全的法制体系。第四，要有发达的粮食储运体系。

　　1998年出台的粮食流通体制改革方案，并没有使中国粮食流通的市场化改革有实质性进展。这个改革方案虽然也提出要解决国有粮食企业政企不分这一深层问题，但由于它继续强化国家垄断的粮食收购体制，因而与主要由市场调节的粮食购销体制还有相当大的距离。新的粮改方案更侧重于解决国有粮食企业巨额亏损挂帐这样的短期政策目标，而对发有粮食市场，培育竞争性的粮食市场主体这样的长期政策目标则重视不够。

粮食流通体制涉及到粮食生产者、经营者和消费者等方面的利益分配，涉及到中央与地方以及产区与销区的利益调整，还涉及到财政、金融、价格。内贸和外贸等众多部门的体制改革，因此建立国家宏观调控下的市场化的粮食流通体制，需要继续进行一系列改革。一是改革国有粮食企业，真正实现政企职能分开；二是鼓励农民建立合作经济组织，参与粮食流通；三是完善仓储制度；四是完善保护价制度；五是政府逐步过渡到只管按保护价收购专储粮，逐步取消定购；六是协调好粮食内外贸的关系及生产和流通的关系。

　　八、工农关系：从以农业支持工业向以工业反哺农业转变

　　在传统体制下，中国工农业之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，导致二元经济结构凝固化。改革开放以来，国民经济发展战略的调整提高了工农业的关联度，市场机制的引入促进了资源在两大产业之间的合理配置，但是，工农业仍未走上协调发展的轨道，为了实现工农业的协调发展，政府政策最重要的选择是实现由以农业支持工业向以工业反哺农业的转变。

　　今后，政府在财政上对农业的支持应主要侧重于以下方面：

　　一是支持农业基础设施建设。中国在农业基础设施的建设方面欠帐太多，目前普遍存在农业基础设施老化问题，这是造成农业抗灾能力低下的一个重要原因。为推动新世纪农业的持续稳定发展创造条件，政府必须提高农业基础设施投资在投资总额中的比重。中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，增加农业基础设施建设中的劳动投入。

　　二是支持农业科研和推广体系建设。农业科学研究和推广活动，大多属于直接经济效益低、社会效益显著的社会公益性事业，它们是为农业提供社会化服务的重要依托力量。要充分发挥科技在农业发展中的决定性作用，必须高度重视农业科技研究和推广工作。在市场经济条件下，政府的财政支持是农业科技研究和推广部门生存与发展的关键条件。据估计，中国农业科技进步对农业生产的贡献率80年代在35－40％左右，而早在70年代，主要发达国家农业科技进步对提高农业生产率的贡献率就已经达到60－80％。农业研究投资占农业总产值的份额，是衡量政府对农业科研重视程度的重要指标。“七五”期间，中国农业研究投资的实际支出占农业总产值的比重在0．20－0．25％之间。80年代中期世界各国农业研究投资占农业总产值的比重平均为1％，而且各国农业研究占农业总产值的比重都呈现出不断提高的趋势。中国亟待增加对农业科学研究的财政投入。

　　三是支持建立粮食等关系国计民生农产品的支持价格制度和专项储备制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储备调节基金，实行吞吐调节，平抑市场价格波动，保护生产者和消费者利益。近年来，中国大宗农产品市场波动剧烈，与农产品储备调节体系极不完善有直接关系。首先，中国目前大宗农产品储备的资金来源主要是银行贷款和财政贴息，由于农产品储备调节属于一种低利、无利甚至亏损的社会公益性事业，现行农产品储备体系在运转中经常出现银行贷款难落实、财政贴息不到位的问题。其次，储备调节机构极不规范。现行农产品储备调节职能由国有商业企业来承担。实际运行情况表明，国有商业企业的盈利性功能与政策性功能往往会发生冲突，在农产品市场出现波动时，很难保证现有国有机构服从政府意图，进行合理的调节。从国际经验看，大宗农产品的吞吐调节，属于政府行为，应当与国有商业企业的经营行为严格分离开来，建立独立行使政府职能的储备调节机构。重要农产品的储备调节，应当由中央政府决策，实行一级调控，与此相对应，也应由中央财政，以全额出资的方式，建立农产品储备调节基金，切实保证农产品储备调节体系的有效运转。

四是支持建立农业风险保障体系。农业是一个高风险产业，同时处在自然风险和市场风险之中。从1982年开始，由中国人民保险公司开办农业保险业务。由于缺乏政府财政的支持，农业保险盈利水平低，甚至亏损，中国人民保险公司作为一个商业保险机构发展农业保险的积极性并不高。可以考虑采取财政拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。

　　九、走农业可持续发展之路

　　随着人口的增长和工业化及城市化的快速发展，农业资源的短缺的矛盾将进一步加剧。在中国农业发展过程中，资源的过度利用和浪费一直是一个突出问题。以耕地资源为例，目前中国实有耕地19亿亩，1957至今，耕地面积已累计净减少3亿多亩，有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0．8亩的警戒线；有463个县人均耕地不足0．5亩。人口生存的压力导致毁林（草）开荒。围湖造田，造成了严重的水土流失。根据有关资料，大陆共有大于25度的坡耕地９１５１万亩，其中大部分分布在长江中上游地区，为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。长江流域是中国粮食作物和经济作物的重要产区，总面积为180万平方公里，目前水土流失面积已由50年代的36万平方公里上升到56．2万平方公里，占全流域面积的31．2％。黄河流域由于森林和植被破坏，农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查，黄河流域森林覆盖率仅为5．85％，黄河中上游地区现有坡耕地l．4亿亩，其中25度以上坡耕地1571万亩。该地区尤其是黄河中游黄土高原地区水土流失极为严重。每年流入黄河的16亿吨泥沙，其中有87％来自黄河中游的黄土高原丘陵沟壑区。黄河流域面积为75万平方公里，水土流失面积已超过43万平方公里。

　　中国水资源短缺，而且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的80％以上，而耕地仅占全国的36％。干旱缺水一直是北方农业发展的主要制约因素。为了克服这一制约，建立在引黄灌溉和引淮灌溉（包括支流）基础上的灌溉农业的发展一直受到高度重视。目前，黄淮海平原有效灌溉面积已达l．8亿亩，占该区耕地总面积的67．l％；黄河流域目前建有水库3200余座，总库容590亿立方米；万亩以上灌区659个，灌区面积7742万亩，占黄河流域灌溉总面积的70％左右，年引水量270亿立方米，已占黄河天然径流量的一半。灌溉农业的发展对北方旱作农区粮食的持续增产起到了关键性的作用。但是，北方灌溉农业发展的同时，也进一步加剧了水资源短缺的矛盾。黄河多年平均天然径流量为580亿立方米，扣除输沙用水量210亿立方米，可利用水量仅370亿立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水资源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黄河断流情况日益加剧，给下游的工农业生产、居民生活和生态环境都造成了重大影响。黄河灌区上游的宁蒙灌区，采用大水漫灌的方式，水资源的有效利用率只有40－55％。中国农业用水有效利用率只有30－40％，而世界发达国家达到了70－80％。近十年来，中等干旱年份每年农业缺水400多亿立方米，全国干旱受灾面积3亿多亩，粮食减产300多亿公斤。

　　近年来，节水农业的发展已受到高度重视。最近政府又作出了通过实施以粮代赈的办法，支持退耕还林、还草的决策，这些都是实施农业可持续发展战略的重要举措。

　　十、从人治走向法治

　　改革前，中国有关农业的法律和法规寥寥无几，农业发展基本处于无法可依的状况。从80年代中期开始，随着整个法制工作的推进，有关农业方面的立法有了长足的进展。1993年7月，八届全国人大常委会审议通过了《农业法》，以法律的形式，把十一届三中全会以来关于农业发展的一系列行之有效的大政方针进一步规范化、法律化。这是中国农业发展史上第一部农业大法。十五大以后，农业法制建设又步入了一个新的阶段。1998年重新修订了《土地管理法》和《村民委员会组织法》。到目前为止，已颁布实施了10多部农业法律和10多部行政法规；一大批地方性的农业法规也已制定出来。可以说，农业无法可依的状况已基本得到改变。

但是，总的来讲，中国农业的立法依然是滞后的。目前有关农业的立法，更多的是行政性法规，而体现平等、自愿、等价、有偿和诚实信用等市场经济原则的有关农业的民事立法还比较弱。一些急需的法律还没有制定出来，特别是保护农民权益的法律还较薄弱。规范农村市场主体、维护市场秩序方面的法律也很少。相对于农业立法而言，中国农业执法和执法监督更为薄弱。

　　从发达的市场经济国家的情况看，政府对农业的管理都通过法律手段来进行，各种经济手段和行政手段的采用都由法律加以确认，这就是严格意义上的“依法行政”。改革以来，中国过去那种主要依靠行政手段对农业进行直接管理的情况已经发生了根本的改变，越来越注重采用经济的和法律的手段来支持和保护农业，但是，对法律手段的使用还远远不够，各种经济手段大都没有以法律的形式加以确认，许多农业政策执行不执行、执行得好不好，除了作为考核干部政绩的依据外，一般都没有明确的法律责任。这样一来，许多好的政策在执行中往往走样。在向市场经济转轨的过程中，政府要从对农业微观经济活动的直接管理转向对宏观经济活动的间接管理，要从主要利用行政手段管理农业转向主要利用经济手段和法律手段来管理农业。应尽可能将涉及农业的财政、金融、价格、贮备、贸易等经济手段纳入法治化轨道，政府行政管理手段的使用也应有明确的法律授权，严格“依法行政”。在中国经济工业化、市场化、开放化程度不断提高的条件下，农业越来越成为需要国家保护的脆弱行业。确保对农业有足够的财政和信贷投入，保护农业环境、资源，保障主要农产品的总量和结构平衡，保护农业在国际贸易竞争中的地位等，都要依靠法治。

　　农民是中国最大的社会群体。这决定了农村的稳定是国家长治久安的基础。近年来，农村大规模集体越级上访事件明显增多，表明了农村存在着不稳定因素。造成农村不稳定的主要原因是，因乱收费、乱摊派、罚款无序、乱集资等造成农民负担过重；因基层干部随意收回承包地、随意批地以及集体资产流失而损害了农民的利益。这些行为的背后往往滋生着腐败。这些问题造成了基层政府和社区组织与农民之间的不信任，各种形式的冲突有所增多，局部地区甚至出现突发事件。

　　消除上述不稳定的因素，就要依法保护农民的生产经营自主权和财产所有权。更为重要的是，要构建新型的权力关系。依法保障农民的民主权利，使干部的权力由来源于上级机关，对上级负责，转变为真正来源于社区成员，真正对社区成员负责。江泽民同志1998年在安徽考察农村工作时的讲话中指出，要切实保障农民的生产经营自主财产所有权和民主权利。保持农村稳定，必须用法律来切实保障农民的这些权利。

　　农村改革以来，我国在依法保障农民的民主权利方面进行了探索。从1982年开始，陆续将人民公社改为乡镇政府，随着乡镇政府的普遍建立，原生产大队也陆续改为“村委会”。1982年五届人大第五次会议通过的第四部《宪法》已明确规定：“村民委员会是基层群众性自治组织”，1987年11月24日，全国人大常委会通过了试行的《村民委员会组织法》。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议又通过了新修订的《村民委员会组织法》。这部法律是推进农村基层民主政治建设的根本保障。实行村民自治，发展基层民主，吸引农民参与公共事务，让9亿农民当家作主，是一场伟大的改革实践。这种基层民主，有利于在农村最基层建立新型的权力关系，有利于农村地区的政治和社会稳定。

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