政府的合法性，一般指政府凭借非暴力手段使被统治者自觉或自愿地接受政府统治的能力。古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持，不同的政府具有不同的合法性。当代世界各国政府的合法性基础差异极大，一些发展中国家的政府把合法性建立在“传统”的基础上，另一些发展中国家的政府则把合法性建立在经济或社会发展的“业绩”之上；社会主义国家的政府把合法性建立在“历史唯物主义理论”的基础上；而资本主义国家的政府则把自己的合法性建立在“人民主权学说”的基础上。 

    改革以前，中国政府的合法性建立在来自西方的历史唯物主义和源于中国的政治文化传统的基础之上。 1978 年以来，中国政府的合法性基础发生了重大转变。整个 80 年代和 90 年代前期，中国政府致力于建设自己的政绩合法性基础。进入 90 年代后期，“政绩合法性困境”逐渐显露，于是中国政府又开始寻找新的合法性基础。目前，正实施积极的财政政策，通过扩大内需刺激经济增长，巩固自己的“政绩合法性”基础；与此同时，加大反腐败、反贫困和建立社会保障工作的力度，试图通过维护或提高社会公正来巩固自己的合法性基础。目前，中国的领导人和知识精英都已经清醒地认识到，中国政府最终将把自己的合法性建立在民主法治的基础之上，并且早在 20 年前就已启动了意义深远的法治建设进程。世纪之交，中国进入了新一轮合法性基础调整与重建的时期。 

    本文考察了 1978 年以来中国政府合法性基础的转变过程，并展望了其未来趋势。第一部分阐述 70 年代末期中国政府合法性基础变化的根源；第二部分分析政绩合法性基础的建立及其面临的困境；第三部分讨论社会公正对政府合法性基础的意义以及建立社会公正的基本途径；第四部分回顾了 20 年来中国政府在建设民主合法性基础方面取得的成就及其未来发展趋势。 

    一、经济体制竞争与合法性基础的变化 

    从某种意义上说，本世纪 70 年代末期在中国开始的市场化改革，其原因不在中国内部，而在中国之外；其源头不在当代，而在 500 年前。即全球范围内的经济体制竞争，已持续 500 年之久的全球一体化进程。 

    1 ?经济体制合法性与政治体制合法性的关系 

    经济体制的合法性决定了它被人们自觉接受的可能性的大小。经济体制的合法性越高，它被人们自觉接受、服从、遵守的可能性就越大。经济体制的目标是为了建立和维护经济秩序，经济秩序则是为了保证经济活动的顺利进行，而经济活动是为了满足人们的需要，满足的程度表现为人们的生活水平。因此，如果一种经济体制比另一种经济体制更能满足人们的需要，这种经济体制就更容易被人们接受，也就具有更高的合法性。 

    当只存在一种经济体制时，或者人们不知道世界上还存在其他的经济体制时，经济体制的合法性问题并不突出。在当今这个信息开放的时代，某种经济体制的合法性总是与各种经济体制之间的竞争密切相关的。如果一种经济体制与另一种经济体制相比能够更快地提高国民的生活水平，那么它就将在竞争中获胜，就会被原来实行效率较低的那种经济体制的国家所采用，而效率较低的那种经济体制则要被使用者抛弃，从而失去自己的生存空间。 

    政治体制的合法性与经济体制的合法性是密切相关的。如果政府维护的是一个较少合法性的经济体制，那么其政治合法性将因此受到威胁和挑战。与经济体制相比，政治体制与统治集团的利益关系更为密切，所以有时政府为了保护和维持自己的政治合法性，只好“丢卒保车”，实施经济体制改革。尽管政府明知这样做将威胁到自己的长远利益和整体利益，但为了眼前利益和切身利益也只好牺牲前者了。 

    2 ?世界范围内的合法性竞争 

    始于 500 年前的地理大发现，启动了资本主义市场向全球扩张的进程，掀起了一场空前绝后的“圈地运动”。资本主义市场把越来越多的地区“圈进”自己的“势力范围”，迫使这些地区的经济活动按照市场的逻辑运转。与此同时，西方列强的殖民高潮与市场经济体制的扩张“联袂出击”，席卷全球。 

    就在市场经济体制在全球凯歌奋进的时候，居住在英国的德国人马克思对它进行了无情的批判，并提出了一种全新的经济组织模式——计划经济体制。 1919 年列宁领导的布尔什维克把这种理论构想在贫穷落后的俄国变为现实。从此开始了长达 70 年的两大经济体制竞争。 

    本世纪上半叶，苏联用自己的经济发展业绩向世界显示了计划经济体制的优势。苏联的经验证明，在贫穷落后的基础上，计划经济体制可以只用一、两代人的时间创造出高度工业化和城市化的国家，而英国和美国等老牌市场经济国家至少要用一、两个世纪才能完成同样的任务。那些经济极度落后的发展中国家发现，计划经济体制为它们提供了一条快速完成资本积累，进而实现国家工业化和城市化的捷径。从 50 年代至 70 年代初期，计划经济体制在全球范围内迅速蔓延，许多新独立的发展中国家纷纷采纳这种经济体制。 

    然而，进入本世纪 70 年代后期以来，实行计划经济体制的国家出现了普遍的经济停滞，而发达市场经济体制的国家则保持了持续的经济增长。苏联和东欧国家的经济停滞与美国和欧共体国家的经济繁荣形成了强烈的反差，尤其显现在东德与西德、北朝鲜与南朝鲜之间。几十年较量的结果告诉人们，在经济非常落后和简单的条件下，计划经济体制还具有一定的效率，但是当经济发展到比较复杂和发达的阶段时，它就再也无法推动经济的持续增长了。从长期发展来看，与市场经济相比计划经济是低效率的经济体制。 

    3 ?计划经济体制失败的根源 

    计划经济体制的失败源于它的两大根本性弊端，即“信息机制障碍问题”和“激励机制障碍问题” [1] 。需要强调指出的是，计划经济体制所面临的“激励问题”要比“信息问题”更为深刻，也更为严重。计划经济体制原则上要求所有的社会成员具有完全一致的价值观，这就是著名的“价值观一致假设”。如果所有的社会成员没有一致的价值观，中央计划机构就无法制定出“合理的”计划，而且即使计划制定出来了，中央计划机构也无法使每个社会成员全心全意地按照计划的要求去工作。因此计划经济体制的有效运行要求每个人都是非常“有觉悟”的“社会主义新人”。遗憾的是这样的人并不存在。 

    在计划经济的现实中，每个人的物质收益与他的经济贡献没有直接的联系。工人和经理一样，“多干少干一个样”。企业也是如此，赢利了全部上缴，亏损了国家补贴。既然不能使用“物质刺激”这个“胡萝卜”来刺激劳动者的积极性，于是计划经济就只能选择政治惩罚这个“大棒”来迫使劳动者积极工作。但是，“强迫”的作用是有限的，它只能使劳动者按时上班、按时下班，也可以使他们生产出指定数量的产品，但却无法使他们作为一个人所拥有的最宝贵的经济资源——“创造性”——得到发挥。 

    现代经济发展是通过科学和技术进步实现的，而科学和技术进步是自由的人们积极进取的结果，是人类创造力的结晶。如果一种经济体制不能为人们提供自由活动的空间，不能为人们提供积极进取的动力，那就不能发挥人的创造性，也就不能推动科学和技术进步。这种经济体制也许具有学习别人先进的科学知识和生产技术的能力，但绝对没有创造新的科学知识和生产技术的能力。它可以通过“摹仿”，跟在别人的后面“亦步亦趋”，并且可以利用“后发优势”“追赶”别人，在较短的时间内迅速缩短与先行者的差距，但它决不能“超越”别人。当“摹仿”的潜能发挥殆尽之后，计划经济体制就只能实现“外延式”发展，靠持续扩大投入维持经济增长。世界经济发展的记录无情地显示，计划经济体制对人类文明的进步几乎没有什么“创造性”的贡献，从简单的花样繁多的图钉、铅笔、暖水瓶，到复杂的不断更新换代的电视机、空调机、小汽车，再到无形的日新月异的科学知识、电影和交响乐，本世纪人类取得的所有的与人们的生活息息相关的进步都是市场经济体制“率先”创造出来的结果。随着经济发展对科技进步的依赖越来越大，随着世界进入知识经济时代，计划经济体制的低效率也就越来越明显，计划经济体制的 竞争劣势也就越来越突出，结果计划经济体制也就以越来越快的速度和越来越大的规模退出历史舞台。 

    二、“发展是硬道理”——中国转向政绩合法基础 

    到了本世纪 70 年代末期，经过将近 30 年的社会主义建设，中国人民不但没有得到极大丰富的物质生活，相反却陷入了普遍贫困的境地。同样，人民也没有得到极大丰富的精神生活，得到的却是史无前例的精神贫乏和愚昧无知。中国的经济发展水平不但没有能够“超英赶美”，反而与英美的差距越拉越大，甚至连中国人一向看不起的东南亚小国都超过了中国。这一切无情地动摇了历史唯物主义赋予政府的合法性基础。 

    1978 年上台执政的新政府，在致力于巩固历史唯物主义赋予的合法性基础的同时，也着手建立新的合法性基础。一是选择了亨廷顿所谓的“政绩合法性” [2] ；二是加强民主法制建设，建立自己的民主合法性基础。但是，在整个 80 年代，新政府更加注重于“政绩合法性基础”的建设，它把自己的合法性建立在经济发展的基础之上，通过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。它坚定地抛弃了“以阶级斗争为纲”并转向“以经济建设为中心”，发誓要“一心一意搞建设”。持续十年的高速经济增长，奠定和巩固了新政府的合法性，并较成功地经受住了“八九风波”的严峻考验。 

    1 ?重建政绩合法性基础 

    当今世界，如果一个政府既不能把自己的合法性建立在历史唯物主义的基础上，又不能把自己的合法性建立在民主选举的基础上，那么它往往就要把经济发展业绩当作合法性的主要来源之一。亨廷顿指出，“六十年代和七十年代的威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话” [3] 。为了换取民众的支持，威权政权的领袖们往往被迫作出尽快提高人民生活水平的承诺，而且他们还要反复强调这种经济增长是在其他政权领导下根本无法实现的。 

    邓小平比任何人都更加清醒地意识到了经济发展对共产党政权合法性的重要意义。 1982 年他就指出，“要一心一意搞建设。国家这么大，这么穷，不努力发展生产，日子怎么过？我们人民的生活如此困难，怎么体现社会主义优越性？……社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。否则，社会主义怎么能战胜资本主义？” [4] 同年，邓小平对来访的金日成说，“我要强调指出，要迅速地坚决地把工作重点转移到经济建设上来。” [5]1984 年他强调指出，“对内经济搞活，对外经济开放，这不是短期的政策，是个长期的政策” [6] 。他还反复重申了“对外开放”的必要性和长期性。邓小平说：“总结历史经验，中国长期处于停滞和落后状态的一个重要原因是闭关自守。经验证明，关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界。” [7] 这一切被概括为著名的“一个中心，两个基本点”——即中国的基本国策。 1987 年 5 月 12 日，邓小平在会见荷兰首相吕贝尔斯时谈到，“人民有自己的亲身经历，眼睛是雪亮的。过去吃不饱，穿不暖，现在不但吃饱穿暖，而且有现代化生活用品，人民?歉咝说摹＜热蝗绱耍?颐堑恼?呋鼓懿晃榷ǎ空?叩奈榷ǚ从沉说车奈榷ā?nbsp;[8] 。 1990 年，正当社会主义陷入了全球性危机之时，邓小平向几位中央负责同志指出，“现在特别要注意经济发展速度滑坡问题，我担心滑坡。百分之四、百分之五的速度，一两年没问题，如果长期这样，在世界上特别是同东亚、东南亚国家和地区比，也叫滑坡了。世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。如果经济发展老是停留在低速度，生活水平就很难提高。人民现在为什么还拥护我们？就是这十年有发展，发展很明显。假设我们有五年不发展，或者是低速度发展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，会发生什么影响？这不只是经济问题，实际上是个政治问题” [9] 。在 1992 年的南巡讲话中，邓小平毫不含糊地指出，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条” [10] 。他又说，“为什么‘六·四’以后我们的国家能够很稳定？就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善” [11] 。 

    进入 90 年代以后，前苏联“激进式改革”所导致的经济大幅度滑坡，又为中国政府提供了另一种新的合法性基础，即亨廷顿所谓的“受益于民主政权失败的‘负面合法性’” [12] 。它一方面从反面证明了中国的“渐进式改革”策略是正确的，另一方面从反面证明了政治民主化改革并不能解决一切问题。尽管中国人渴望更加广泛地参与影响自己生活的公共决策，需要更广泛的政治自由和政治权利，但同时也需要稳定，需要保住“此时此刻”已经过上的好日子。中国人担心前苏联式的激进政治改革会导致社会混乱和经济崩溃，担心会因此失去过去 20 年中所得到的一切。尽管人们对官员的腐败和任人唯亲、对官商勾结、钱权交易、对不法奸商的不义之财都深恶痛绝，但是他们更怕失去那些已经握在自己手中的东西。 

    2 ?“政绩合法性困局” 

    亨廷顿在提出“政绩合法性”概念的同时，也提出了“政绩困局”概念。他指出：“在民主国家，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。但是这一制度的合法性却建立在程序之上，建立在其选民通过选举选择其统治者的能力之上。那些在职的统治者不可避免会作不出政绩，这样，他们就失去了合法性，也就会在选举中被击败。一群新的统治者会接替他们。因此，统治者失去统治的合法性导致了这个体制重新肯定其程序的合法性。不过，在除一党制之外的威权体制下，在统治者的合法性和政权的合法性之间都不可能作出明确的区分。政绩平平既瓦解了统治者的合法性，也瓦解了这一制度的合法性” [13] 。 

    如今亨廷顿所指出的“政绩合法性困局”也开始在中国显露出来。亚洲金融危机打击了中国强劲的出口势头，减少了外资的进入，而国内收入分配不均则带来了内需不足，缺乏刺激的国民经济明显地放慢了增长的速度。政府的“政绩”要出问题了！与此同时，发生在印度尼西亚的事情对中国发出了严重警告。即使有持续 30 年的高速经济增长，即使有牢固的家族统治，即使有一贯效忠于自己的军队，只要没有政治民主，只要存在必然随专制而来的官员腐败、官商勾结、军队干政、贫富不均、经济泡沫，那么只需一次沉重的经济打击，貌似强大的苏哈托王朝转瞬之间就土崩瓦解了。印度尼西亚的事件似乎在告诉人们：持续的经济增长离不开民主政治的支持，没有以民主政治为基础的经济增长是不可持续的经济增长，经济增长要求民主政治的出现。 

    随着全球化的进一步发展，随着对外开放的扩大，世界经济对中国经济的影响将越来越深刻、越来越广泛；与此同时，国内市场化改革的继续发展，将进一步强化市场经济的自主权力。这两种不可逆转的历史趋势将逐渐削弱政府干预经济发展的能力。这意味着，以实现经济增长为合法性基础的政府，把握自己命运的能力将越来越小，决定政府生死存亡的力量将不可逆转地转移到“异己势力”的手中。由此可见，处于世纪之交的中国政府又一次面临着寻找新的合法性基础的选择。 

    三、维护社会公正——重建合法性基础的短期行动 

    在 20 年改革期间，中国的国民经济保持了高速增长， GDP 年增长率维持在 8 ％左右。但是，即使是按最保守的估计，中国的收入分配差距也在迅速扩大，基尼系数从 80 年代初期的 0.288 扩大到 90 年代中期的 0.388 ， 15 年间增加了 10 个百分点 [14] 。世界银行指出，在如此之大的国家之中，在如此之短的时间之内，收入分配差距如此迅速地扩大，这是历史上任何一个国家不曾有过的现象。与此同时，中国的绝对贫困发生率 ( 贫困人口总数 / 人口总数 ) 也在大幅度下降，农村绝对贫困人口大约减少了 2 亿人。这三种趋势的协同并进构成了“中国奇迹”的基本内涵。尽管高收入群体收益较多，但由于贫困群体也受益匪浅，因而使改革获得了广泛的社会支持。那么在今后一个时期，如何最大限度地提高“既定的政绩”对巩固合法性的贡献呢？答案是改进收入分配，即通过改进分配格局使更多的人从经济增长中获益来提高政府的合法性能力。 

    1 ?东亚经验 

    世界银行指出，在实现经济起飞之前，东亚国家或地区的“领导人都极其迫切地需要回答这样一个基本问题：为什么是由他们而不是由其他人来领导国家” [15] ？世界银行发现，“东亚领导们为确立其统治的合法性、赢得公众的广泛支持，制订了分享增长的原则，允诺在经济增长后，社会各阶层均将受益。” [16] 但是，为了实现分享增长或更加公平的收入分配，东亚的统治者们必须解决一系列复杂的协调问题，“首先，政府要说服经济界精英支持鼓励增长的政策。然后，要动员这些精英与中产阶级和贫困人口分享增长的成果。最后，为了争取中产阶级和贫困人口的合作，政府要使他们看到他们确实能从未来的增长中受益” [17] 。 

    世界银行强调指出，分享增长不能仅仅停留在口头，而要落实到明确和有效的机制与制度上。“为了赢得非精英阶层的支持， HPAEs[18] 的领导人均采用了一些特定的机制以大幅度增加分享增长果实的机会。这些机制因经济而异，但一般包括：教育（所有 HPAEs ）、土地改革（日本、韩国和中国台湾）、支持中小型企业（香港、日本、韩国、中国台湾）以及由政府提供诸如住房和公共医疗之类的基本生活服务（香港和新加坡）。几乎所有的 HPAEs 均审慎而微妙地处理与劳工的关系，限制工会的权力，抑制劳工激进主义。与此同时，政府鼓励建立合作的环境以促进增长，而劳工则可从生产率的增长中受益。” [19] 特别值得注意的是，世界银行强调指出，“这些分享财富的措施与绝大多数发展中国家典型的再分配方法不太相同。 HPAEs 不是直接提供收入转移赠与或为特定的商品提供补贴（例如食品或燃料），而是建立合适的机制，增加社会和经济地位上升的机会。其结果往往是，个人和家庭由于看到能获得这种机会并确信只要努力就会得到报偿，因此便更加努力地学习、工作和储蓄” [20] 。