摘要：促进地方经济的发展和繁荣，招商引资不失为一种投入少、见效快的捷径。地方政府在招商引资过程中起着不可或缺的作用，但是仍然存在着一些问题，直接影响到政府的公信力和社会形象。本文主要讨论的问题是：如何评价地方政府在招商引资中的地位和作用？如何确定政府在招商引资中的战略选择？如何规范地方政府在招商引资中的行为？通过认识地方政府在招商引资中的地位和作用，对其利益动机和目标策略进行分析，进而规范招商引资行为，提高招商引资的效益。  

关键词：地方政府 招商引资 政绩  

    一．地方政府在招商引资中的地位和作用

    地方经济的振兴和发展，离不开经济资源的供给和投入。从经济资源供给来源看，主要有两种形式，一是以本地经济滚动积累为基础，一是以外来经济资源为基础，后者的来源又有两个渠道，一是纵向的中央财政投入，二是横向的市场资金流动，包括外资和内资。相比较而言，自身经济滚动发展的积累速度慢，规模扩张小，在市场分割和封闭的状态下有一定的作用，但是，随着国家投资体制的改革，市场的逐步开放和统一市场的形成，市场资金的流动更加活跃，而招商引资因其机制灵活、规模速度和效益显著，成为振兴地方经济的重要形式。从国内发达地区的经验来看，招商引资对于经济发展的作用是十分明显的。主要表现在：社会固定资产投资能力增强、规模扩大，优化区域经济的资源配置，加速产业结构调整和升级，促进竞争市场环境的发育，传播先进的经营管理思想和方法，推动政府职能的转换等等。
    在市场经济条件下，资金进出于地方区域市场，取决于企业的理性判断和决策，受投资比较收益率所调节，应当说与地方政府的关系不大。但是，中国国情的特殊性，决定了地方政府在招商引资中的重要地位和作用。中国经济体制改革，表现在中央和地方之间的关系是中央放权、“分灶吃饭”，无形中强化了地方政府的利益动机和经济责任，地方政府既可以按照上面给政策、自己想办法的方式，发挥主观能动性，寻求地方经济发展的机遇和条件，也有着“为官一任、造福一方”的不可推卸的责任。在纵向财政资金短缺、计划供给有限的情况下，地方政府到上级政府乃至中央政府“跑部”，争项目、要资金，与其他地方政府的竞争相对加剧，而且，国家区域政策和产业政策确定了明确的投资导向，纵向资金更是“僧多粥少”，相比较而言，市场资金是几近无限供给。因此，拓宽思路，走出辖区，面向外部市场，组织招商引资，“不求所有、但求所在、更求所为”是大有可为的。
    地方政府在招商引资中的具有四重角色。首先，是投资环境的营造者，主要是提供招商引资优惠政策，进行招商引资的宣传活动，完善招商引资项目的基础设施条件，营造真诚公平地对待外来投资者的舆论环境和社会风气；其次，是招商引资活动的组织领导者，提供招商引资信息，规划招商引资重点项目，组织对外宣传推介，组建招商团队，协调招商引资活动；第三，是投资项目的合作者，地方政府作为地方国有企业的资产管理者，推进国有企业产权制度改革，推出国有企业的合资合作项目，与外来投资者进行谈判，达成合作意向，履行投资合作义务；第四，是市场秩序的监管者和维护者，维护公平竞争的市场秩序，纠正地方保护主义倾向，及时有效地制止不正当竞争行为。地方政府在招商引资中的多重角色，是由政府经济职能以及在地方经济发展中的地位所决定的。在市场经济发展的初级阶段，政府职能转化并不是简单地减少和取消行政职能，而是从其直接管理微观经济活动的角色提升到运用政策措施优化配置经济资源、调整区域范围内重大经济关系的地位上来。在承担这些角色的时候，政府不能“错位”，代替企业与外来投资者进行项目洽谈，乱点“鸳鸯谱”，搞“拉郎配”；也不能“越位”，超越自身权限，违背国家政策法律规定搞“优惠”，瞎许诺；还不能“缺位”，对于招商引资中的不公平交易和不正当竞争的市场行为，以及所属部门的违规操作、滥用职权、失职渎职行为疏于管理，放弃责任。
    地方政府在招商引资中的作用，主要表现在八个方面：一是提供信息，即将本地的社会经济发展的基本数据、市场环境、区域优势、发展战略、优惠政策、可选项目、投资需求、合作伙伴的资信能力等信息收集汇总、加工整理、综合编篡，提供及时、可靠、全面、完整的招商引资信息，这样，在市场信息服务尚未实现社会化和市场化的情况下，地方政府提供信息是其公共服务的重要内容，所提供的信息具有权威性和公信力，可以大大降低外来投资者的信息风险和交易成本，减少和消除外来投资者在信息不对称的基础上的决策失误。二是设定政策，地方政府向外来投资者提供本地特殊的优惠政策，基本导向是提供市场机会和利润空间，在信贷资金、土地使用权、劳动力、产权等生产要素配置和产品销售方面提供优惠条件，在税费负担给予减免优惠待遇，有的地方政府规避国家政策法律规定给予更优惠的政策，形成与其他地方政府在招商引资政策方面的相对优势，尽管这些“土政策”有可能被查处而废止，但是，在招商引资之初还是具有相当的诱惑力的。三是遴选项目，根据市场前景、本地资源优势、利润水平、政策导向等因素，选择对于外来投资者有吸引力的项目，作为重点项目，给予“包装”推介。四是宣传推介，通过举办会展、组团路演、电子政务、新闻媒体、专门信息渠道等大力宣传，提高传播效应，引起社会关注，产生良好反响。五是促成合作，通过牵线搭桥，沟通协调，使区域内外的企业建立和发展良好关系。六是便捷服务，在办理有关注册登记手续方面，发挥行政服务中心功能，提供“一站式服务”，简化办事先手续，提高办事效率，为外来投资者排忧解难。七是维护权益，运用行政手段和法律手段，切实保障外来投资者的经营环境和合法权益，打击和制止对外来投资者的非法侵害。有的地方将外来投资企业定为市长书记联系单位或是政府重点保护单位，虽然有点特殊保护的意味，仿佛给于本地企业以不公正待遇，但是，在地方保护主义比较严重的地方，“矫枉”必须“过正”，还是有必要的。八是奖励表彰，对于招商引资有贡献的单位和个人，给予适当的荣誉和物质奖励，对于外来投资者在振兴地方经济方面有突出贡献的，给予表彰和奖励，营造招商引资的良好氛围。

    二．地方政府招商引资的目标选择和竞争策略

    现实表明，越是不发达地区，政府招商引资的热情就越高，声势就越大，这是因为当地市场机制作用的相对微弱，政府职能相对强化，追赶发达地区、改变落后面貌的愿望十分迫切。如2004年初，中部某省组织去广东香港等地招商，要求各市县组织参加，浩荡数千人，费资数千万。
    地方政府招商引资项目繁多，但其目标十分现实。归结起来，一是国企解困，地方国有企业，大多是中小企业，负债沉重，经营亏损，市场萎缩，欲死不能，想活不成，成为地方政府的“心病”。希望通过引进“外资”，盘活国有资产，对国有企业进行产权制度改革，解决国有企业职工下岗再就业问题。二是市政建设，城市面貌陈旧，城市基础设施欠帐过多，公用事业底子薄、负担重、经营亏损，这些方面以往是财政支持，现在财政资金缺口大、投资效益差，通过引资，准许进入原来属于政府垄断经营的行业，同时引进市场竞争机制，这样，缓解了政府财政资金压力，提高了公用事业的供应保障能力和服务质量，改善了城市面貌。三是新区开发，通过城市规划，扩大城市规模，增加建设用地，出让土地使用权，成片开发，形成产业集群，往往是采取“筑巢引鸟”和“引鸟筑巢”等方式吸引“外资”，在短期内形成规模，实现投资收益。四是增加税收。即使在减免税费的优惠政策下，外来投资者直接缴纳的税收可能低于本地企业的水平，但是，外资在搞活市场、拉动需求、刺激消费方面的作用会增加税收，而且，当“外资”税费减免政策时限到期，财政收入将会进一步增长。如果追求“短平快”项目（如商贸餐饮娱乐）或是偏重地方税种的项目（如房地产开发），财政收入增长更为乐观。
    地方政府的招商引资的目标选择，受制于其“政绩”动机。“政绩”是政府能力的体现和履行职能的结果。实现上述目标，必然带来国企扭亏、消化失业、市容改观、市场繁荣、财政增收等“政绩”。但是实际上，“政绩”是多方面、多层次的，“政绩”在时间上有长短之分，由于政府任期有限，希望在任期内做出显著政绩，所以短期行为动机强烈，对“短平快”项目更感兴趣；“政绩”在过程上有前后之分，如招商引资的就有达成意向资金、实际到位资金、项目启动和完成、投资收益水平、财政收入等多阶段上的“政绩”，由于政府对招商引资的项目不负资产责任，所以更加热衷于引资而不注重效益；“政绩”在形态上有隐性和显性之分，“隐性政绩”如解放思想、转变观念、科学决策、人才开发、营造氛围等，但是，“显性政绩”直观形象，有目共睹，不证自明，如旧城改造、新区开发、标志性建筑等，所以，地方政府喜欢搞招商引资的“形象工程”。事实表明，一旦地方政府有着好大喜功、贪多求快的“政绩冲动”，就会背离本地的实际情况，不经科学论证和民主审议，盲目随意组织招商引资，结果往往是事倍功半、虎头蛇尾、前功尽弃。
    从全国范围看，地方政府的招商引资，实际上是以地方政府为主体，对辖区外的市场资金展开的竞争。这种竞争，可以分解为三个层面：一是比较优势的竞争，即劳动力、土地等基本生产要素成本的竞争。就制造业而言，比较优势的竞争是最主要的，所以土地和劳动力成本的高低成了致胜的法宝，比如苏州在这方面的硬成本的低廉，反较强大的上海更具有制造业的优势。二是优惠政策的竞争，主要体现在税收优惠的竞争，在这方面，不发达地方更舍得花本钱，发展决心更大，也可能更有优势。事实上，苏浙一些开发区允诺的税收优惠政策也是上海所无法比拟的。据悉，国家规定对鼓励项目可实行“两免三减半”(即新增企业两年内免税，后三年半税)的优惠政策，而无锡等地开发区普遍推广更加优惠的财政补贴措施：允诺“五免五减半”，最高甚至“十免十减半”。政策的效应相对更加直接迅速，对招商引资的影响明显，但是，地方政策受国家宏观调控和监督的影响也很大，比如，有的地方政策违背国家宏观政策和法律法规，一经查处被制止和纠正，招商引资的项目就被冻结或取消，使外来投资者的预期收益不能实现，也影响了地方政府的公信力。三是市场环境的竞争，涉及到区位条件、市场秩序、政务效率与透明度、物流、交通、金融等市场化程度、产业集聚、社会风气等许多方面复杂因素的竞争。在这方面，先天历史影响和努力改善条件是同等重要的。比如，区位是先天的，金融、交通和物流也多有历史的惯性，但都是可以不断改进的，政府服务效率与透明度、市场秩序和社会风气同样也是可以改进的，产业集聚虽然有偶然性，但也与人为因素有关。相对说来，比较优势相对稳定，比如不发达地区劳动力和土地资源的供给和价格，优惠政策是政府最能掌握和操作的，而市场环境的营造和改善是长期的复杂的，需要地方政府下大气力。所以，地方政府在招商引资中的竞争策略，总的来说，应当是充分利用本地资源的比较优势，出台和保持合法、规范有特色的优惠政策并保持相对稳定，致力于市场投资环境的营造和改善。

    三．地方政府招商引资的问题和对策

    从我国现实情况来看，地方政府在招商引资中的作用显著，不应简单否定，但是，也应当看到，地方政府招商引资的具体做法和实际效果也存在一定问题。这主要是：脱离本地实际，盲目制定招商引资计划，强调数量规模，并作为硬指标强行贯彻，甚至作为“一票否决”的条件；将招商引资指标层层分解到政府所有所属部门，不论有无经济管理职能和可能性，都要完成一定的任务，这或多或少地干扰了部门的正常工作，增加了工作负担和压力；招商引资弄虚作假，玩“数字游戏”，达成意向也算招商引资任务的完成，有的搞虚假出资，有的资金到位后就抽逃资金，根本不能形成实际投资；招商引资项目多集中在“短平快”的商贸娱乐产业，投资规模小，缺乏大手笔，对于促进本地产业结构调整和升级作用微弱；招商引资项目缺乏评估和论证，不能利用本地资源，造成新的环境污染和资源浪费；招商引资中违规许诺，开“空头支票”，搞政府担保，反而引起投资者的担心，或者到期不予兑现，损害政府公信力；对招商引资的政策、法制、社会环境建设投入不够，投资者的大量精力耗费在“政府公关”方面，政府部门的寻租行为严重，投资者的预期收益在几经盘剥之后难以实现。
    针对上述问题，有以下八点对策建议：
    项目选择应当从本地实际出发，根据区域社会经济发展战略，注重拉动经济增长、优化产业结构、消化就业压力、利用本地资源、市场前景乐观、技术升级换代的项目，对于不符合国家产业政策、转移强制淘汰设备、导致环境恶化、产业结构趋同化、区域间资源争夺加剧等项目要严格限制，不能为凑数达标而降低项目选择标准。
    应当构建科学合理的招商引资指标体系，不能只有总量指标。在数量指标上应当与本地经济增长速度成合理比例关系，不能盲目追求数量规模和增长速度，以上年计划为基数搞逐年递增；在质量指标上应当确定招商引资的资金到位、项目完成验收、投资周期、投资收益、财政增收、行业分布、产业关联、吸收就业等多种指标，设计指标加权模型和综合评估方法，以此进行规划和评估。
    招商引资计划任务的下达，应当根据地方政府所属部门的相关职能和所辖区域的经济发展水平和可能条件，合理分配计划，不应搞“村村点火、户户冒烟”，打“大会战”，不能以招商引资指标完成情况作为绝对标准，搞“一票否决”，否定有关职能部门的履行基本职责和完成中心工作的业绩。
    出台招商引资的优惠政策，应当在符合国家宏观政策和法律法规的基础上，体现地方特色，发挥地方优势，实行地方优惠政策上的差别化竞争。要对城市规划、建设用地、土地出让、税费减免、信贷融资、市场准入等方面政策进行认真清理，对国家有明令禁止的规定不得阳奉阴违，违规操作。应当如实准确地宣传优惠政策，禁绝任何个人或部门对外来投资者开空头支票，提供政府担保。要保持政策稳定性，对于因国家宏观调控和法律实施致使地方优惠政策无效，造成外来投资者利益损失，应当妥善处理，给予适当补偿。
    对招商引资的对象应当充分考察，认真审查，确认其投资意向和投资能力，防止欺诈行为，对恶意串通、内外勾结，虚构项目、虚假出资、抽逃资金、非法融资而不发展实业，损害地方声誉和政府形象的行为要严肃查处。
    要加强招商引资的环境建设和治理，发挥“行政服务中心”的一站式功能，简化办事程序，提高办事效率，实行满意服务。要加强招商引资项目的行政执法检查，对于无故拖延、设置障碍、刁难滋事、吃拿卡要的人员要严肃处理，坚决制止地方保护主义、不正当竞争的行为。
    要加强招商引资的组织领导和监督管理，政府组建招商引资领导小组，建立招商局等办事机构，聘请专家、企业家提出咨询建议，参与论证评审，进行社会监督。地方人大和政协应当将政府招商引资作为重要的监督内容，重点对招商引资的规划指标、优惠政策、项目运作、经费预算、环境建设和综合效益进行监督评议。对于招商引资卓有成效的单位和个人要给予适当奖励，但更重要的是总结经验，交流推广。
    招商引资工作要立足长远，放眼全球，追求实效，节约成本，避免朝令夕改，一轰而上，大起大落，既要搞组团路演、会展推介，也要建立长期稳定的窗口单位和传播渠道，发展电子商务，加强招商引资的基础信息资源库建设。